اثر تجـ*ـاوز مدیران دولتی ازحدود اختیارات خود در انعقاد قراردادها

[KIMIA_A]

مستفاد از ماده ۶۶۳ قانون مدنی هر اقدامی که وکیل یا نمایده قانونی از جمله مدیر دولتی خارج از حدود اختیارات خود انجام دهد، غیرنافذ است. لیکن اعمال این ماده راجع به قراردادهای دولتی بویژه آنها که مربوط به اعمال حاکمیت دولت است آثاری نامطلوب به بار می آورد و باعث بی اعتمادی مردم به دستگاه های دولتی و تضییع حقوق اشخاص بی اطلاع و با حسن نیت می شود. این مشکل را می توان با توسل به اصل ترجیح منافع عمومی در تفسیر قراردادهای دولتی، نظریه وکالت ظاهری و وحدت ملاک قانون تجارت در رابـ ـطه با تجـ*ـاوز مدیران شرکت های بازرگانی از حدود اختیارات خود حل کرده و چنین قراردادهائی را تحت شرایطی نافذ تلقی کرد.


شکی نیست که اعمال حقوقی مدیران دولتی محدود به اختیارات تفویض شده از مقامات‏ ما فوق آنهاست که به موجب قانون به آنها داده شده است.گاهی ممکن است مدیری خارج از حدود اختیارات خود مبادرت به انعقاد قرارداد با شخص ثالثی کند.آنچه در بدو امر بنظر می‏رسد این است که برطبق قاعده‏ی کلی نمایندگی،چنین قراردادی غیر نافذ است(مواد 247 و 663 قانون مدنی).این امر باعث ورود زیان‏های جبران‏ناپذیری به ثالث با حسن نیت‏ می‏شود؛ثالثی که امکان بررسی حدود اختیارات مدیر دولتی را نداشته و با این تصور که مدیر دولتی چون نفع شخصی ندارد و تحت کنترل و نظارت است و اعمال او در حدود اختیارات‏ او و قانون می‏باشد به او-در واقع به دستگاه دولتی-اعتماد کرده و با آن وارد قرارداد شده‏ است.از سوی دیگر،این شیوهء برخورد با این نوع قراردادها،اعتماد عمومی را نسبت به‏ دستگاهای دولتی از بین بـرده و موجب ناامنی اقتصادی و اجتماعی بویژه در قراردادهائی که‏ دارای جنبهء حاکمیتی است می‏گردد.

فلسفهء وضع قوانین و قواعد،حفظ منافع و مصالح فردی و اجتماعی و دفع مفاسد است، لذا باید ضمن احتراز از قانونگریزی،قوانین را به گونه‏ای تعبیر کرد که منافع فرد و جامعه را حفظ کند.به فراموشی سپردن مصالح و مفاسد به بهانه‏ی رعایت قانون،ناشی از تحجر و تنگ‏ نظری است.بر همین مبنا در این مقاله کوشیده‏ایم ضمن اینکه از ارزش و اعتبار قانون چیزی‏ نکاهیم،ثابت کنیم که بسیاری از قراردادهائی که خارج از حدود اختیارات مدیران دولتی منعقد می‏شود،نافذ و معتبر هستند.برای اثبات این امر از نظریهء ترجیح منافع عمومی،وکالت ظاهری، عرف و قیاس با قانون تجارت کمک گرفته‏ایم.

الف-دیدگاه حقوق عمومی
قبل از اینکه وارد بحث شویم مثالی می‏آوریم تا درک موضوع آسانتر شود.فرض کنید اداره‏ی منابع طبیعی یا اداره‏ی مسکن و شهرسازی،یک قطعه زمین به متقاضی واگذار می‏کند. پس از چند سال مدیر اداره‏ی منابع طبیعی یا مسکن و شهرسازی عوض می‏شود.مدیر جدید در بررسی پرونده‏های واگذاری،متوجه می‏شود که مدیر سابق،خارج از حدود اختیارات خود، زمین را واگذار کرده است.لذا با طرح دعوی در دادگاه،تقاضای اعلام بطلان قرارداد می‏کند. عرف ساده‏ی جامعه در قبال چنین ادعائی چه پاسخی می‏دهد؟آیا غیر از این است که بگوید ما از کجا می‏دانستیم که آقای مدیر،خارج از حدود اختیارات خود اقدام کرده است؟مگرنه‏ این است که متکفل واگذاری اراضی در هر شهرستان،اداره‏ی منابع طبیعی و اداره‏ی مسکن و شهرسازی آن شهرستان است و مدیر آن اداره از طرف اداره دارای حق امضاء است؟

وقتی که شخصی به عنوان مدیر یک دستگاه دولتی معرفی می‏گردد،ظاهر امر این است که‏ همهء اختیارات لازم در موضوع صلاحیت آن دستگاه به وی اعطا شده است و برای متقاضی‏ امکان این وجود ندارد که کنکاش کند که حدود اختیارات مدیر چیست.اصل این است که‏ مأمورین به امور عمومی از حدود صلاحیت قانونی تجـ*ـاوز ننمایند(انصاری،1377،ص 148).

«طرفداران نظریه‏ی استقلال قراردادهای اداری را عقیده بر این است که اساسا در روابط قراردادی دولت،بایستی اصول قواعد حقوق عمومی،ملاک عمل باشد و نه اصل و قواعد حقوق خصوصی.»(همان،ص 63).

از دیدگاه حقوق عمومی آنچه بیشتر اهمیت دارد حفظ نظم و منافع عمومی است.فلسفهء وجود دولت؛حفظ نظم عمومی،امنیت اجتماعی و اقتصادی و حمایت از منافع عمومی است. بنابراین در مقام تفسیر قراردادهای دولتی باید به گونه‏ای قرارداد را تفسیر کرد که این هدف، یعنی منافع عمومی بهتر رعایت شود(کاتوزیان،مقدمه علم حقوق،1385،ص 86).

ساده‏ترین و بی‏دردسرترین راه برای دادرس و حقوقدان این است که بگوید همهء اقدامات‏ مدیر دولتی که خارج از حدود اختیارات اوست،غیر نافذ است.در نتیجه اگر اقدام مدیر متجاوز از سوی مقامات ذی سمت تنفیذ نگردد،قرارداد باطل می‏شود و طرف قرارداد که از اقدام مدیر متضرر شده است می‏تواند خسارات خود را از مدیر خاطی مطالبه کند و مدیر مزبور حسب‏ الاقتضاء از نظر انضباطی و کیفری تحت تعقیب قرار گیرد(انصاری،1377،ص 148)،اما همیشه‏ ساده‏ترین راه بهترین راه نیست.آیا می‏توان به همین سادگی از بی‏اعتمادی که بر اثر این طرز تلقی،برای مردم نسبت به دستگاه‏های دولتی بوجود می‏آید و ناامنی حقوقی که بر جامعه، حاکم می‏شود،چشم پوشید و زحمت کنکاش و جولان ذهنی را به خود راه نداد؟راحت‏طلبی‏ فکری و برخورد ماشین‏گونه با قواعد حقوقی و عدم توجه و اهتمام به حل مشکلات‏ حقوقی،زیبندهء دادرسان و حقوقدانان نیست.«در حقوق عمومی مقوله‏ای کاملا اصیل از قواعد نانوشته وجود دارد زیر عنوان اصول عمومی حقوقی.اندیشه‏ی قاعده‏ی حقوقی نانوشته غالبا با عرف و عادات همانند است...اصل قانونی بودن،ایجاب می‏کند که عمل دولت سازگار با یک‏ قاعده‏ی حقوقی باشد.مفهوم سازگار نباید لزوما در انعطاف‏ناپذیرترین معناها تعبیر شود» (قاضی،1385،ص 52).

آیا عرف جامعه می‏پذیرد که دولت،قراردادی را که یکی از مدیران سازمان‏های تابعش‏ منعقد کرده است به علت تجـ*ـاوز از حدود اختیارات خود باطل اعلام کند؟عرف با دیده‏ی‏ تعجب و سرزنش به این اقدام دولت نگاه می‏کند.معیار تشخیص نظم و منافع عمومی عرف‏ است.رفتار برخلاف عرف،نظم عمومی را به هم می‏زند و در نتیجه منافع عمومی را تهدید می‏کند.

منافع عمومی را نباید با منافع اقتصادی دولت اشتباه گرفت.رابـ ـطه‏ی بین این دو مقوله‏ عموم و خصوص من وجه است.یعنی تنها گاهی اوقات منافع عمومی و منافع اقتصادی دولت‏ با هم منطبق می‏شوند و در بسیاری از جاها باهم مغایرت دارند.لذا ممکن است عدم تنفیذ برخی از قراردادها،منافع اقتصادی دولت را تأمین کند اما منافع عمومی را تهدید کند.در تعارض بین منافع اقتصادی دولت با منافع عمومی باید منافع عمومی را مقدم شمرد.«محاسبهء نفع عمومی محاسبهء عددی نیست،محاسبهء هندسی و اخلاقی است،به عنوان مثال آیا می‏توان‏ نفع اقلیتی بیمار و درمانده را فدای اکثر مالیات‏دهندگان کرد و برای اینکه بر سرمایه‏ی اکثریت‏ توانا تحمیل نشود به حمایت ناتوان بی‏اعتنا ماند؟»(کاتوزیان،مبانی حقوق عمومی 1383،ص 137). شورای دولتی مصر نیز به این مفهوم توجه داشته و مقرر داشته است:«هرگاه اراده که عنصر اساسی در ایجاد عقد است،وجود نداشته باشد،عقد مطلقا باطل است و از نظر قانون وجود ندارد؛بلکه یک پدیده مادی صرف است و بالاخره این عقد همراه با آثاری که بر آن مترتب‏ است از وجود ساقط می‏شود.اما این آثار[آثار معدومیت‏]،منحصر به آثار آینده است نه آثار گذشته.زیرا آثر اخیر به خاطر حسن نیت طرف دیگر قرارداد و عدم مسئولیت او نسبت به‏ خطای دولت،قابل خدشه نیست»(الطماوی،1957 م.ص 262).

قراردادهای دولتی همانند تمامی اعمال دولتی در یک تقسیم‏بندی کلی به دو دسته تقسیم‏ می‏شوند.دسته‏ای از قراردادهای دولتی از نظر آثار با قراردادهائی که اشخاص خصوصی‏ می‏بندند هیچ تفاوتی ندارند.از جمله این قراردادها می‏توان به قراردادهای پیمانکاری‏ دستگاهای دولتی با اشخاص خصوصی جهت اجرای کی پروژه‏ی صنعتی،عمرانی، خدماتی...،قراردادهای بازرگانی(خرید ماشین آلات،مواد مصرفی،مواد اولیه و...)اشاره‏ کرد.در این‏گونه قراردادها لزومی ندارد که دولت حتما کارفرما یا خریدار یا دریافت‏کننده‏ خدمات باشد.دولت می‏تواند پیمانکار کارفرمای خصوصی باشد(که معمولا این‏گونه امور توسط شرکت‏های دولتی انجام می‏شود).دولت می‏تواند فروشنده‏ی کالا باشد.(در بازرگانی‏ بین المللی این امر متداول است).این‏گونه قراردادها که در اجرای اعمال تصدی دولت بسته‏ می‏شود تأثیر آنها در نظم و منافع عمومی چندان زیاد نیست.به عبارت دیگر،قراردادهای‏ مربوط به اعمال تصدی،هرچند که یک طرف آنها دولت است اما از نظر آثار در حوزهء حقوق‏ خصوصی قرار دارند نه در حوزهء حقوق عمومی؛چون در این‏گونه قراردادها دولت خارج از وصف دولت بودن خود،به عنوان طرفی از قرارداد-با این فرض که هر شخص حقوقی یا حقیقی خصوصی می‏توانست به جای دولت،طرف قرارداد قرار گیرد-عمل می‏کند.هرچند که از جهت تشریفات انعقاد،با قراردادهای خصوصی متفاوت هستند.

دسته‏ای دیگر از قراردادهای دولتی،قراردادهائی هستند که در اجرای اعمال حاکمیت‏ دولت بسته می‏شود.در این‏گونه قراردادها،دولت با وصف دولت بودن،آنها را منعقد می‏کند و هیچ شخص حقیقی یا حقوقی خصوصی نمی‏تواند جایگزین دولت شود.اعمال حاکمیت،جزء اوصاف ذاتی و اولیه‏ی دولت هستند و سلب آنها از دولت ممکن نیست؛درحالی‏که اعمال‏ تصدی،جزء اوصاف ذاتی دولت نیستند و سلب آنها از دولت و واگذاری به اشخاص‏ خصوصی هیچ‏گونه لطمه‏ای به دولت وارد نمی‏کند.کما اینکه این روزها خصوصی‏سازی و کاهش تصدی‏گری دولت‏ها به سمت و سوئی می‏رود که دولت‏ها را فقط محدود به اعمال‏ حاکمیت کند.

در اعمال تصدی،دولت مانند اشخاص خصوصی هدفش به دست آوردن منفعت‏ اقتصادی است،اما در اعمال حاکمیت دولت هدف انتفاعی و کسب درآمد ندارد.هدف دولت‏ در اعمال حاکمیت،حفظ امنیت،برقراری عدالت،حفظ نظم عمومی،تأمین آزادی،منافع‏ عمومی و امثال آن است و دولت برای رسیدن به این هدف،هزینه می‏کند،درحالی‏که‏ بازگشت هزینه یا کسب منفعتی از این ره عایدش نمی‏شود.

حال اگر مدیر دولتی در انعقاد چنین قراردادی از حدود اختیارات خود تجـ*ـاوز نمود،آیا می‏توان گفت که این قرارداد غیر نافذ است؟غیر نافذ دانستن چنین قراردادی با هدف دولت از این‏گونه قراردادها مغایرت دارد و باعث سست شدن پایه‏های امنیت قراردادی و نظم عمومی‏ می‏گردد.بلکه نافذ تلقی کردن این‏گونه قراردادها است که باعث افزایش اعتماد عمومی به‏ دولت شده و دولت را برای رسیدن به اهداف خود را اعمال حاکمیت،کمک می‏کند.این است‏ که«چشمها را باید شست،جور دیگر باید دید».

ب-دیدگاه حقوق خصوصی
نهادهائی چون وکالت ظاهری و وحدت ملاک قانون تجارت در مورد شرکت‏های‏ بازرگانی می‏توانند ما را در حل این موضوع یاری کنند.

1-وکالت ظاهری
در مثال فوق،هرچند که مدیر،فاقد اختیار واگذاری زمین بوده است اما چون شرایط حاکم‏ بر موضوع و دستگاه متبوع به گونه‏ای بوده است که برای متقاضی متعارف،این اعتماد و اطمینان را بوجود می‏آورده که مدیر برای انعقاد قرارداد دارای اختیار است،نمی‏توان قرارداد را به علت تجـ*ـاوز مدیر از حدود اختیارات خود غیر نافذ دانست.لازم به ذکر است که این امر ویژه‏ی قراردادهای دولتی نیست،بلکه نظریه‏ی وکالت ظاهری،در قراردادهای خصوصی هم

اعتبار دارد.وکالت ظاهری برخلاف وکالت واقعی وکالتی غیر ارادی است؛به این معنی که‏ موکل قصد وکالت دادن به وکیل را نداشته است.بر همین اساس باید دقت کرد که وکالت‏ ظاهری را با وکالت ضمنی اشتباه نگرفت.وکالت ضمنی خود نوعی وکالت واقعی است که‏ ناشی از اراده‏ی موکل است،لیکن موکل اراده‏ی خود را صریحا بیان نکرده است اما در وکالت‏ ظاهری،موکل بطور کلی چه صریحا و چه ضمنا قصد وکالت دادن نداشته است.

1-1-ماهیت وکالت ظاهری
پرسشی که پیش می‏آید این است که ماهیت وکالت ظاهری چیست؟آیا ماهیت آن‏ مسئولیت مدنی است یا قرارداد یا چیز دیگر؟پاسخ‏های متفاوت ممکن است به این سئوال داده‏ شود.

یک-برخی می‏گویند ماهیت وکالت ظاهری،مسئولیت مدنی است.وقتی که موکل‏ ظاهری بواسطه‏ی نوع رابـ ـطه‏ی خود با وکیل ظاهری باعث می‏شود که ثالثی فریب رابطهء آنها خورده و به اتکاء وجود رابطهء وکالت میان آن دو مبادرت به انعقاد قرارداد با وکیل ظاهری‏ کند،باید خسارتی را که از این امر بر ثالث وارد شده است جبرن کند و بهترین راه جبران‏ خسارت تنفیذ اجباری قرارداد است.

بر این نظریه ایراداتی وارد است:اولا دادگاه نمی‏تواند کسی را اجبار به انعقاد عقدی کند مگر اینکه این امر در قانون پیش‏بینی شده باشد یا اینکه شخص،تعهد به عقد قرارداد کرده‏ باشد.این امر با اصل آزادی اراده و عدم ولایت بر دیگری مغایرت دارد.داشتن آزادی در پذیرش یا عدم پذیرش تعهد جزء حقوق اولیه‏ی هر فرد است که تحت هیچ شرایطی نمی‏توان‏ آن را سلب کرد.اینکه ماده‏ی 207 قانون مدنی مقرر داشته است:«ملزم شدن شخص به انشاء معامله به حکم مقامات صالحه‏ی قانونی اکراه محسوب نمی‏شود»،ناظر به مواردی است که در قانون پیش‏بینی شده باشد یا اینکه دادگاه تعهد به انشاء معامله‏ی شخص ممتنع را احراز کند که‏ در مورد اخیر در واقع الزام متعهد به اجرای تعهد است نه الزام ابتدائی به عقد قرارداد.

ما در جستجوی مبنا و توجیهی برای اثبات وجود وکالت ظاهری هستیم.اگر رابطهء وکالت‏ را احراز کنیم دیگر نیازی به تنفیذ اجباری قرارداد نیست.زیرا قراردادی که توسط وکیل-با فرض احراز و توجیه رابطهء وکالت-منعقد شده است،قراردادی صحیح و نافذ است و نیاز به‏ تنفیذ موکل ندارد،و اگر هم قائل به اجبار موکل ظاهری به تنفیذ قرارداد شویم در واقع‏ پذیرفته‏ایم که رابطهء وکالت را احراز نکرده و مبنائی برای آن نیافته‏ایم.

ثانیا در مسئولیت‏های غیر قراردادی،جبران خسارت یا با برگرداندن وضع زیاندیده‏ بصورت پیشین یا از راه دادن معادل صورت می‏گیرد(کاتوزیان،الزام‏های خارج از از قرارداد،1378،

Please, ورود or عضویت to view URLs content!