nadiya_m
مدیر بازنشسته
استقلال يا تفكيك قوا (SeparationofPowers) از جمله مفاهيم بنيادين پذيرفته شده و پيادهسازىشده در سازماندهى كلان بسيارى از نظامهاى حكومتى دنياى امروزاست.
امروزه كمتر در مورد ضرورت اين نظريه ترديدى ابراز مىشود، بلكه مباحث بيشتر در مورد چگونگى پيادهسازى آن براى جلوگيرى از تمركز قدرت و افزايش كارآمدى نظامهاى حكومتى است.
به همين دليل اگرچه نظريه تفكيك قوا را مىتوان در ابعاد تاريخى و فلسفى آن مورد مطالعه قرار داد، اما آنچه براى نظام حكومتى جمهورى اسلامى ايران اهميت ويژهاى دارد تبيين ابعاد حقوقى و مديريتى نظريه تفكيك قوا مندرج در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است.
بدين ترتيب شفافسازى و عملياتى كردن اين نظريه ذاتاً پيچيده و مبهم و جلب وفاق صاحبنظران و كارگزاران جمهورى اسلامى ايران مىتواند حصول كارآمدى حداكثرى نظام مقدس جمهورى اسلامى ايران را شتاب بيشترى بخشد.
اين مقاله نظريه استقلال يا تفكيك قوا را در چارچوب قانون اساسى مورد مطالعه قرار مىدهد و با بررسى انواع الگوهاى ممكن، الگوى متناسب با قانون اساس جمهورى اسلامى ايران را مطرح و در معرض ارزيابى صاحبنظران حقوق، علوم سياسى و مديريت مىگذارد
مقدمه استقلال سياسى و اقتصادى و حفظ تماميت ارضى و نظام اسلامى (وحدت ملى و اساس جمهورى اسلامى) در زمره مفاهيم اساسى بهكار گرفته شده در اصول متعددى از قانون اساسى(2)، اما مفهوم دومى از استقلال در قانون اساسى وجود دارد كه در اصل 57 بروز يافتهاست: قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مىگردند. اين قوا مستقل از يكديگرند(3). همچنين در ابتداى اصل 156 قانون اساسى آمده است: قوه قضاييه قوهاى است مستقل كه پشتيبان حقوق فردى و اجتماعى و مسؤول تحقق بخشيدن به عدالت و عهدهدار وظايف زير است...(4). اين مفهوم دوم كه در دو اصل فوقالذكر به كار گرفته شده است به مفهوم به كار رفته در ساير اصول تفاوت بنيادى دارد. مفهوم استقلال قوا در اينجا نمىتواند متفاوت از مفهوم تفكيك قوا در حقوق و علوم سياسى باشد، چنانچه همين مفهوم حتى در اولين قانون اساسى ايران كه همان قانون مشروطيت باشد نيز آمده است. در اصول 27 و 28 متمّم قانون مشروطيت ضمن برشمردن وظايف هر يك از قواى سهگانه در اصل 28 متذكر گرديده بود: قواى ثلاثه مزبوره هميشه از يكديگر ممتاز و منفصل خواهند بود.(5) روشن است كه ممتاز و منفصل بودن قوا نسبت به يكديگر در چارچوب نظريه تفكيك قوا معنا و مفهوم مىيابد. اگرچه نظريه تفكيك قوا خود به حد كافى پيچيده و برخوردار از مفاهيم گوناگون است، اما تبيين مفهوم استقلال قوا يا ممتاز و منفصل بودن قوا خارج از حوزه اين نظريه، امرى ناممكن است؛ چرا كه در اين صورت مفهوم استقلال را به مفهومى غير شفاف و غير قابل بهرهبردارى در عمل تبديل مىنمايد. با اين حساب، سؤال از اينكه منظور از استقلال قوا در قانون اساسى چيست، تنها در چارچوب نظريه تفكيك قواى مورد نظر حقوقدانان و صاحبنظران علوم سياسى سؤالى معنادار است. سابقه نظريه تفكيك قوا سابقه نظريه تفكيك قوا و نقش آن در سازماندهى و تقسيم وظايف كلان حكومتها به ارسطو و افلاطون بر مىگردد. ارسطو در كتاب سياست خود، قواى سهگانه را براى اولين بار فرموله كرده است؛ البته قواى سهگانه ارسطو با قواى سهگانهاى كه امروزه در قوانين اساسى كشورها پذيرفته و تعريف شده است، تفاوتهايى دارد. با اين حال در آثار حكماى يونان نقش قواى مختلف در حكومت متناسب با مشى فلسفى و سياسى مورد قبول آنان مورد توجه قرار گرفته است. اما آنچه امروزه از آن بهعنوان اصل تفكيك قوا مورد توجه حقوقدانان و علماى علوم سياسى قرار دارد، دستآورد صاحبنظران قرون هفدهم و هجدهم ميلادى است. زيرا در اين قرون، تكاپوى تازهاى براى تعريف مجدد قدرت سياسى و حكومت بهوجود آمد.(6) در اين ميان، مكتب حقوق فطرى و صاحبنظرانى مانند گروسيوس، پوفندرف و ولف به تعيين وظايف و اختيارات قدرت سياسى پرداخته و وظايف متعدد حكومت را برشمردند. از جمله پوفندرف و ولف هفت وظيفه يا اختيار براى حكومت قائل بودند: 1-قانونگذارى، 2-حق برقرارى مجازات براى تضمين قوانين، 3-قوه قضاييه، 4-اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهاى بينالمللى، 5-وصول ماليات، 6-تعيين وزيران و كاركنان دولت و 7-انجام آموزش و پرورش. در اين شرايط، جدا كردن اين نوع وظايف از يكديگر خلاف فرمانروايى در نظر گرفته مىشد، چرا كه در اين ديدگاه لزوماً يك نفر يا يك دستگاه مركزى بايد پيوند لازم را بين امور وظايف مختلف برقرار نمايد تا هماهنگى كه لازمه حاكميت است از بين نرود.(7) جان لاك فيلسوف انگليسى اولين نظريهپردازى متأخرى است كه در مورد تفكيك و تقسيم قوا نظريه خوبى را ارائه مىكند. بهنظر ايشان سه قوه مقننه، مجريه و فدراتيو (متحده) بايد از يكديگر جدا شوند. قوه متحده عهدهدار اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهاى بينالمللى است؛ مواردى كه امروزه در زمره فعاليتهاى قوه مجريه قرار دارد. جان لاك در نوشتههاى خود تعمداً اسمى از قوه قضاييه نمىآورد چرا كه امر قضا را خارج از عملكرد سياسى و مناسبات قدرت مىداند.(8) نظريهپردازىهاى صاحبنظران در قرن هفدهم ميلادى راه را براى شارل منتسكيو فيلسوف فرانسوى در قرن هجدهم باز مىكرد و ايشان در كتاب معروف خود، روحالقوانين به طرز جالب توجهى نظريه تفكيك قوا را تبيين كرد و توضيح داد، بهگونهاى كه آنچه امروزه از آن بهعنوان تفكيك قوا صحبت مىشود متأثر از ارائه قابل قبول ايشان است. منتسكيو مرزهاى قواى مقننه، اجراييه و قضاييه را مشخص نمود و به تقسيم كار حكومت شفافيت بخشيد. او معتقد بود هر قدرتى نياز به حد و مرز دارد، زيرا قدرت، بنابر طبيعت، ميل به سركشى دارد و بنابراين بايد آنرا محدود كرد. بدين ترتيب خصوصيت توازن و تعادل قوا بهعنوان عنصرى اساسى در نظريه تفكيك قوا مطرح مىگرديد.(9) براى آنكه از قدرت سوء استفاده نشود بايد دستگاههاى حكومت طورى تنظيم شوند كه قدرت، قدرت را متوقف كند و البته براى حصول اين منظور لازم است قوا از يكديگر متمايز و منفك گردند و در يك جا متمركز نگردند تا اركان و نهادهاى حاكميت بتوانند همديگر را محدود و كنترل نمايند، ضمن اينكه امور حكومت به خوبى تمشيت پذيرد.(10) بدين ترتيب چالش اساسى نظريه تفكيك قوا خود را بروز مىدهد. از يك طرف براى اعمال حاكميت واحد، نياز به تمركز و هماهنگى وجود دارد و از طرف ديگر قوا موجب مشكلاتى مىگردد كه خلاف منظور تفكيك قوا است. به همين خاطر، از نظريه تفكيك قوا دو برداشت متفاوت به وجود آمده است كه يكى تفكيك مطلق و ديگرى تفكيك نسبى قوا است. در ابتدا نظريه تفكيك مطلق قوا دنبال شد و مثلاً قانونگذاران آمريكايى در پىريزى دولت فدرال ايالات متحده آمريكا بهترين شيوه را تفكيك كامل قوا دانستند. همين طور فرانسويان پس از انقلاب خود نتيجه گرفتند كه اركان و نهادهاى حكومتى بايد با ديوارهها و موانعى از يكديگر جدا شوند كه امكان مداخله در كار يكديگر را پيدا نكنند.(11) با اين حال، تجربه عملى حكومتها نشان داد كه تفكيك مطلق قوا امكانپذير نمىباشد و چندان بستگى به اينكه ما بخواهيم يا نخواهيم ندارد. دليل اساسى تفكيك نسبى در اين است كه قواى سه گانه تجلّيات مختلف قدرت سياسى يا حاكميت واحد هستند و اساساً تفكيك آنها صرفاً به منظور طبقهبندى و تقسيم كار انجام مىشود.(12) بنابراين تفكيك بايد با نرمشانجام شود به طورى كه اولاً قدرت در يك جا متمركز نشود و ثانياً مانع اعمال حاكميت نيز نگردد. تفكيك نسبى قوا اگر چه نشاندهنده توجه به واقعيتهاى عملى در اداره امور كشور است امام اين امر خود مىتواند به افراط يا تفريط دچار گردد به گونهاى كه در اين ميان اهداف اصلى تفكيك قوا ناپديد گردد و به همين دليل شفافسازى و عملياتى كردن اصل تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ضرورت مبرم دارد.(13) چرا كه در قانون اساسى، هم نشانههايى از تفكيك مطلق وجود دارد و هم نشانههايى از تفكيك نسبى. با اين حال، حتى اگر صاحبنظران نيز بر تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى متفقالقول باشند باز هم شفافسازى و عملياتى كردن مفهوم تفكيك قوا چالشى اساسى پيش روى صاحبنظران قرار مىدهد. پيچيدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا عملكرد يك دولت مردمسالار بايد از يك اصل نوعى تبعيت كند كه آن اصل عبارت است از حمايت از شهروند در مقابل هر گونه استبداد. به بيان ديگر لازم است قدرت قانونگذارى (قوه مقننه) و قدرت اجراى اين قوانين (قوه مجريه) و قدرت مجازات تخلفاتى كه از قانونمىشود (قوه قضاييه) همه توسط اشخاص و نهادهاى مجزّا و نيز مستقل از يكديگر تنفيذ شود.(14) در تعريف بالا كه از جمله جديدترين تعاريف است، تفكيك قوا به منظور پرهيز از استبداد و در جهت حمايت از حقوق شهروندى در نظر گرفته شده است و به معناى نوعى تقسيم كار منجر به تقسيم قدرت است كه در آن، تدوين قانون از اجراى قانون و از قضاوت در مورد تخلف از قانون تفكيك شده است. اما اين، همه تعريف نيست؛ زيرا تقسيم كار (divisionoflabor) از اصول پذيرفته شده علم سازمان و مديريت است و سازمانهاى بزرگ مانند يك نظام سياسى، اصولاً راهى به جز تجزيه و تقسيم كار ندارند. تقسيم كار يا تخصّص نقشها (rolespecialization) راه كارآمدسازى سازمان هاست. از طريق تخصّص نقشهاست كه امكار پيشبرد كارها بهصورت مؤثر به وجود مىآيد. طبيعتاً وقتى ما به تقسيم كار يا تخصّص نقشها قائل باشيم، خود به خود به افتراق ساختارها (structuredifferentiation) خواهيم رسيد. افتراق ساختارها يا توليد ساختارهاى تخصصى مانند قضايى، تقنينى و اجرايى موجب مىشود كه فعاليتهاى تخصّصى در سازمانهاى خاصى متمركز گرديده و بنابراين ماهيت خاصى را بهوجود آورند؛ چنانچه امور رسيدگى به اختلافات يا قضاوت به دليل تخصصى بودن آن، لزوم ايجاد دستگاه قضايى را موجب مىشود و يا امور طراحى و تدوين قوانين و مقررات در سازمان خاص به نام مجلس شوراى اسلامى تجلى مىيابد و يا فعاليتهاى انتظامى و نظامى در سازمانهاى تخصصى مربوطه سامان مىپذيرد. از ديگر نكات بسيار مهم در مفهوم تفكيك قوا، چگونگى بهدست آوردن و اعمال قدرت است. تأكيد بر اينكه اشخاص و نهادهاى حكومتى مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذ يابند اشاره به اين نكته مهم است. بايد توجه داشت كه هر نوع قدرتى كه در بطون هر حكومتى وجود دارد در دست يك شخص يا در دست يك هيأت جمع نيايد و خلاصه مراقبت شود تا اين قواى سهگانه از يكديگر مشخص و متمايز باشند، يكديگر را متعادل كنند و نيز متقابلاً همديگر را كنترلنمايند.(15) با اين حساب نفس تمركز قدرت در حكومت امرى ناپسند تلقى مىگردد چرا كه مىتواند موجب استبداد و زائل شدن حقوق شهروندى گردد. بنابراين چارهاى جز تقسيم قوا نيست به طورى كه اين قوا بتوانند همديگر را كنترل نمايند. اينك سؤالى كه مطرح مىگردد اين است كه چرا بايد قواى حكومتى را بر سه تقسيم كرد؟ اگر تقسيم قوا امرى پسنديده است چرا ما بايد سه قوه داشته باشيم؟ بهعنوان مثال، در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، اصل 58 آمده است: قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زيرا نظر ولايت مطلقه امر و امامت امر بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مىگردد. اين قوا مستقل از يكديگرند.(16) در اين اصل اگر چه به صراحت قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران سه قوه خوانده مىشود، اما آيا واقعاً ما تنها سه قوه داريم؟ حد اقل مقام رهبرى و ولايت مطلقه امر، مطابق بااصل 57 بر سه قوه نظارت داشته و امور كشورى زير نظر و هدايت ايشان جارى مىگردد، در اين صورت آيا نهاد رهبرى قوه چهارم نيست؟ به خصوص با توجه به اينكه در اصل 60 آمده است: اعمال قوه مجريه جز در امورى كه در اين قانون مستقيماً بر عهده رهبرى گذارده شده از طريق رئيس جمهور و وزراء است.(17) بنابراين به صراحت قانون اساسى، نهاد رهبرى بخشى از قوه اجرايى را به عهده دارند، اما مسلماً نمىتوان نهاد رهبرى را بخشى از قوه مجريه در نظر گرفت.(18) با اين حساب بهنظر مىرسد يكى از پيچيدگىها و ابهامات مفهوم استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى به عدد قوا مربوط مىشود كه اگر چه معمولاً سه قوه گفته مىشود اما ظاهراً نمىتوان آنرا به سه قوه محدود و منحصر نمود. بلافاصله پس از اصل 57 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران در اصل 58 آمده است: اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراى اسلامى است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مىشود و مصوّبات آن پس از طى مراحى كه در اصول بعد مىآيد براى اجرا به قوه مجريه و قضاييه ابلاغ مىگردد.(19) اينك با توجه به اينكه اصل 57 مىگويد قواى حاكم سه قوه است و اصل 58 مىگويد قوه مقننه يعنى مجلس شوراى اسلامى، اين ابهام مطرح به وجود مىآيد كه نقش شوراى نگهبان چگونه است؟ آيا شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است؟ ظاهراً مىتوان گفت، بلى شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است. در اين صورت آيا مجموعه قوه مقننه (شامل مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) بايد توسط دو قوه ديگر (مجريه و قضايى) كنترل و متعادل شود تا توازن قوا مطابق اصل تفكيك قوا برقرار بماند؟ با ملاحظه اينكه مجلس شوراى اسلامى تنها نهادى است كه قابل انحلال نيست و نيز در برابر قوه قضاييه و قوه مجريه مسؤول نيست و از طرف هيچكدام كنترل نمىشود،(20) آيا اين امر موجب برترى و تسلط قوه مقننه بر ساير قوا نمىگردد؟ البته درست است كه مجلس شوراى اسلامى توسط نهاد شوراى نگهبان و در مرتبه بالاتر توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام، كنترل مىشود اما در مورد اول، مجلس شوراى اسلامى توسط بخشى از قوه مقننه (شوراى نگهبان) كنترل مىشود و در مورد دوم، مجلس توسط نهادى زير نظر مقام رهبرى نظام (مجمع تشخيص مصلحت) كنترل مىشود. در اين صورت چگونه مىتوان گفت تفكيك قوا يعنى تجزيه قدرت و كنترل متقابل قوا بر يكديگر؟ البته اين ابهامات در ذات مفهوم استقلال يا تفكيك قوا قرار دارد و ربطى به قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ندارد. مثلاً مطابق با قانون اساسى فرانسه، اگر نخستوزير و رياست جمهورى از يك حزب باشند، عملاً مفهوم تفكيك قواى بين مقننه و مجريه از بين مىرود و هيچ كنترل و توازنى ميان «پارلمان» كه نخستوزير در آنجا انتخاب شده است و «مجريه» وجود نخواهد داشت.(21) معمولاً اين مردم فرانسه هستند كه تفكيك قوا را خود در عمل پياده مىكنند؛ يعنى در زمانى كه فرانسوا ميتران سوسياليست رياست جمهورى را به عهده داشت مردم در انتخابات پارلمان به حزب گليست به رهبرى ژاك شيراك رأى دادند و حالا كه شيراك رياست جمهورى را عهدهدار است مردم به حزب سوسياليستها رأى دادهاند و بدين ترتيب ژوسپين سوسياليست عهدهدار نخستوزيرى است. بدين ترتيب مشاهده مىشود كه در مفهوم استقلال قوا نمىتوان به قانون محدود شد، بلكه داشتن نوعى وفاق و تشخيص از طرف عموم مردم ضرورت دارد. در اين صورت آيا مىتوان به نظريه ژان ژاك روسو رسيد كه: حاكميت قابل تجزيه يا تفكيك نيست. با تفكيك قوا گفت وگو از اراده عمومى امرى واهىاست.(22) بدين ترتيب ما اگر تفكيك قوا را براى اراده عمومى و حفظ حقوق آنان مىدانيم، اجازه دهيم خود اينان تفكيك قوا را در عمل، آنطور كه مايلند به اجرا گذارند، درست همانگونه كه در فرانسه عمل مىنمايند و با اين حساب نيازى به تقسيم قوا و بيان نحوه كنترل و تعادل قوا و ذكر شرايط، در قانون اساسى نيست. در اين حالت با اصل 16 اعلاميه حقوق بشر دچار معضل خواهيم شد كه مىگويد: هر جامعهاى كه در آن نه حقوق تضمين و نه تفكيك قوا برقرار شده باشد، داراى قانون اساسىنيست.(23) بدين ترتيب رفع ابهام از مقوله تفكيك قوا با سپردن همه آن به اراده عمومى و بدون قانون اساسى انجام نخواهد شد چنانچه تفكيك، اساساً بدون تعريف وظايف امكانپذير نمىباشد و قانون اساسى ضرورتاً در برگيرنده ضوابط و معيارهاى كلى مورد نظر در تقسيم و تعريف وظايف اركان و نهادهاى حكومتى است. سيم از وظايف لازمه سياسيه، تجزيه قواى مملكت است كه هر يك از شعب وظايف نوعيه را در تحت ضابطه و قانون صحيح علمى منضبط نموده، اقامه آنرا با مراقبت كامله در عدم تجـ*ـاوز از وظيفه مقرّره به عهده كفايت و درايت مجريان در آن شعبه بسپارند.(24) با اين حساب نمىتوان براى اصل تفكيك قوا خود به خود ارزش درونى و ذاتى و مجرّد قائل شد، و آنرا جامهاى فلسفى پوشانيد و يا از آن بهعنوان اصلى حقوقى در قانون اساسى ياد كرد بدون اينكه وارد اهداف و روشهاى عملياتى كردن آن شد. از اين رو فارغ از اختلاف نظرها و تفاوت ديدگاههاى تاريخى در مورد اصل تفكيك قوا(25) آنچه ضرورت دارد نگاه حقوقى مديريتى به اين اصل انداختن و شفاف كردن آن در عرصه اداره كشور است و اين البته هنگامى مفيد و مؤثّر واقع مىشود كه در چارچوب قانون اساسى باشد. در غير اين صورت تفكيك قوا امرى نظرى و غير كاربردى خواهد شد. بررسى قانون اساسى جمهورى اسلامى بهعنوان مظهر و تجلّى اصل تفكيك قوا و تجلّى قواعد و معيارهاى عملياتى آن در تنظيم و تعريف قواى حكومتى ضرورتى مبرم دارد. شارل منتسكيو، مبتكر نظريه تفكيك قوا پس از مطالعه قانون اساسى انگليس و فرموله كردن آن، معقتد بود: تحقيق در اينكه انگليسىها در حال حاضر از اين آزادىها (ناشى از تفكيك قوا) استفاده مىكنند يا نه، به من مربوط نيست. از لحاظ من كافى است بگويم كه آزادى انگليسىها بر مبناى قوانين آنها به كرسى نشسته و بيش از اين هم توقع دانستن ندارم.(26) بدين ترتيب اگر چه وجود قانون اساسى در تحقق تفكيك قوا شرط كافى نيست، اما حداقل شرط لازم هست، به خصوص براى نظام سياسى جمهورى اسلامى ايران كه نظام منحصر به فرد و نوينى است و بنابراين هنوز عرفيات زيادى در آن شكل نگرفته است تا بتواند در عمل مكمل قانون اساسى باشد. بنابراين لازم است چارچوب قانونى نظريه تفكيك قوا مورد توجه و بررسى قرار گيرد. چرا كه بدون داشتن نظريه روشن و مطابق با قانون اساسى كه در آن اولاً اهداف نظريه تفكيك قوا به روشنى تعريف شده باشد و ثانياً لوازم و روشهاى پيادهسازى آن به دقت تعريف شده باشد، امكان بهرهگيرى مؤثر از اين مفهوم وجود ندارد، بلكه برعكس مىتواند موجبى براى تداخل و احتمالاً تعارض بين قوا گردد.(27) قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و ابهامات مربوط به استقلال قوا 1. آيا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، تفكيك قوا به معناى انفصال و پراكندگى يا حفظ تساوى متقارن مطلق قواست؟(28) 2. با ملاحظه اصول مربوط به ولايت امر و امامت امت در قانون اساسى، آيا بايد نهاد ولايت را محورى براى ادغام و تمركز قوا در نظر گرفت يا محورى براى حفظ توازن قواى سه گانه، هدايت و تنظيم آنها؟ 3. اگر قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بر اساس اعتقاد بسيارى از صاحبنظران بر اساس تفكيك نسبى قوا از يكديگر طراحى و تدوين يافته است(29) در اين صورت حوزههاى تفكيكيافته كدام حوزهها هستند و حوزههاى مشترك كدامند؟ 4. در صورت تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مديريت حوزههاى مشترك به عهده چه نهاد يا نهادهايى گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگى و همكارى در حوزههاى مشترك موجبى براى ادغام يا تمركز قوا نمىشود؟ 5. آيا شرط لازم براى تحقّق تفكيك قوا وجود سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه است؟ در اين صورت، آيا قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، سه قوه را به رسميت مىشناسد؟ و اين سه قوه هستند كه متقابلاً يكديگر را كنترل و متعادل مىسازند؟ بهطور كلى مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كدام قوه، كدام قوه را كنترل مىكند و چگونه؟ 6. اگر منظور از تفكيك قوا، وجود سه نيرو يا قوه همعرض و هر كدام داراى فرماندهى واحد است، در اين صورت در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران تنها قوهاى كه از فرماندهى واحد برخوردار است، قوه قضاييه است؛ زيرا دو قوه ديگر (يعنى مجريه و مقننه) از فرماندهى واحدى برخوردار نيستند، چرا كه در قوه مجريه دو بخش قابل تفكيك وجود دارد كه بخش اول مستقيماً زير نظر مقام ولايت امر مديريت مىشود و بخش دوم زير نظر رئيس قوه مجريه اداره مىشود. همچنين، قوه مقننه داراى سه بخش مستقل از يكديگر است كه عبارتند از مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام. آيا اين وضعيت خللى بر تفكيك قوا وارد مىرسازد؟ 7. آيا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، دولت در طول مجلس شوراى اسلامى و نه در عرض آن قرار دارد؟ در اين صورت آيا مىتوان به استقلال قواى مجريه و مقننه از يكديگر معتقد بود، چنانچه برخى از صاحبنظران معتقدند: هر چند دو قوه مقننه و مجريه بايد از هم تفكيك شوند، ولى اين تفكيك جنبه افقى ندارد، بلكه بهصورت عمودى است.(30) 8. آيا حضور رؤساى قواى سه گانه در شوراى امنيت ملى نوعى ادغام و تمركز قوا محسوب نمىگردد؟ 9. آيا سياستگذارى در امور فرهنگى توسط شوراى عالى انقلاب فرهنگى، نوعى تداخل در قوه مقننه محسوب نمىگردد، به خصوص با توجه به اينكه اين شورا به رياست رئيس قوه مجريه تشكيل مىگردد؟ 10. با توجه به اينكه اجراى قانون اساسى مطابق با اصل 113 به عهده رياست جمهورى است و حيطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى محدود به قوه مجريه نمىباشد، چگونه امكان دارد رياست جمهورى استقلال ساير قوا و نهادهاى نظام را بههم نريزد، ولى آنها را كنترل و محدود نمايد؟ 11. چگونه مجلس شوراى اسلامى از طريق تصويب بودجه، براى دولت، شوراى نگهبان، صدا و سيما، ارگانهاى نظامى و انتظامى و غير آن تعيين تكليف مىكند و بدين طريق مىتواند آنها را دچار محدوديت كند و در عين حال موجب خدشه وارد كردن به استقلال آنان نمىگردد؟ از طرف ديگر، وقتى مجلس شوراى اسلامى قادر نباشد روى بودجه اعمال نظر نمايد، چگونه از پياده شدن منويات خود در چارچوب قوانين اطمينان پيدا خواهد كرد؟ 12. اينكه رئيس جمهورى توسط مجلس شوراى اسلامى (قوه مقننه) و ديوان عالى كشور (قوه قضايى) قابل عزل است، دخالت و بههم خوردن استقلال قوا محسوب نمىگردد؟ در اين صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذشدهاند؟(31) 13. وقتى اكثريت نمايندگان مجلس شوراى اسلامى بهصورت غير رسمى از رياست جمهورى درخواست مىكنند تا ايشان به جاى معرفى يك وزير، سه وزير را به مجلس پيشنهاد نمايد تا مجلس بتواند انتخاب بهترى داشته باشد، آيا اين امر خدشه وارد كردن به استقلال قوه مجريه توسط قوه مقننه نيست؟(32) در غير اين صورت چگونه مجلس شوراى اسلامى مىتواند از حق قانونى انتخاب خود بهرهمند شود؟ 14. آيا تحقيق و تفحّص مجلس شوراى اسلامى در امور قضايى، نقض استقلال قوه قضاييه محسوب نمىگردد؟ آيا مجلس مىتواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آيا اين حضور، موجبى براى تداخل قوا نخواهد شد؟ 15. آيا پاسخ خواهى كميسيون اصل 90 مجلس شوراى اسلامى از قواى مجريه و قضاييه نوعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقى نمىگردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟ 16. آيا صدور رأى توسط هيأت حل اختلاف در وزارت كار و امور اجتماعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقّى نمىگردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟ الگو سازى براى توصيف مفهوم استقلالقوا در نظام حكومت جمهورى اسلامى ايران در اينجا با توجه به مطالب مطرح شده، قواعدى را براى تبيين و شفاف نمودن استقلال قوا به شرح زير پيشنهاد مىكنيم و سپس تأثير اين قواعد را در عمل، در قالب الگوهاى مختلف استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بررسى مىكنيم. 1. استقلال مفهومى از جنس همه يا هيچ نيست بلكه مفهومى داراى تدرّج است. هيچ دو ركن يا نهادى را نمىتوان يافت كه نسبت به يكديگر استقلال كامل و يا وابستگى كامل داشتهباشند. 2. نظام سياسى و حكومتى جمهورى اسلامى ايران همانند هر نظام سياسى و حكومتى ديگر براى افزايش كارآمدى خود مبادرت به تقسيم قواى حكومتى در قالب سازمانهاى تخصّصى نموده است تا اين سازمانها، فعاليتهاى خاصى را عهدهدار شوند و به دليل تخصّصى بودن خود، كارآمدى نظام را بالا برند. بدين ترتيب تقسيم قوا را مىتوان مطابق با اصل تقسيم كار (divisionoflabor) يا تخصّص نقشها (specializationrole) و يا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت كه در زمره مباحث اساسى موجود در نظريه سازمان است. 3. تقسيم كار يا تخصّص نقشها يا افتراق ساختارهاى نظام سياسى، داراى دو بعد متمايز از يكديگر است. در بُعد اول با ايجاد تخصص در انجام فعاليتها، كارآمدى و مؤثربودن فعاليتها را افزايش مىدهد، اما اين تنها بُعد مورد نظر نيست. تقسيم قوا در يك نظام سياسى موجب پرهيز از تمركز قوا نيز مىگردد و چون تمركز قوا موجب خودكامگى و استبداد مىشود آزادىهاى مشروع را تضعيف مىنمايد، بنابراين اقدام به تقسيم قوا بايد به گونهاى انجام پذيرد كه خاصيت متعادلكنندگى و كنترلكنندگى قوا نسبت به يكديگر حفظ گردد و اين بُعد دوم تقسيم قوا در يك نظام سياسى است. 4. ماهيت حاكميت با تقسيم مطلق قوا و تفكيك كامل وظايف و اختيارات نمىسازد. تلاش براى استقلال قوا نبايد موجب خودمختارى قوا نسبت به يكديگر شود، چرا كه خودمختارى قوا، حاكميت چندگانه را به دنبال مىآورد و كارآمدى يك نظام سياسى را مىكاهد. با اين حساب، تبيين استقلال قوا در يك نظام سياسى داراى دو بُعد است: تعيين حوزههاى مجزّا و منفك، و تعيين حوزههاى مشترك، كه در دومى چگونگى همكارى قوا بايد به روشنى تعريف گردد. 5. استقلال قوا به معناى اجراى قانون است و عدم اجراى قانون به معناى ادغام قوا و ايجاد تمركز قواست. 6. از آنجا كه قدرت، ماهيتى سيال دارد و مىتواند از زمانى به زمان ديگر تغيير كند هميشه امكان بههمريزى توازن قوا به معناى افزايش يافتن قدرت يكى و كاهش قدرت ديگرى وجود دارد. در صورت وقوع، همه قواى ديگر بايد كمك كنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. اين مفاهيم نيازمند تبيين بيشتر است. در اين ارتباط فرض مىكنيم تنها سه قوه مقننه، مجريه و قضاييه وجود دارد كه اندازه قدرت هر يك بهصورت زير تعريف شده است: اندازه قدرت قوه مقننه:W1 اندازه قدرت قوه مجريه:W2 اندازه قدرت قوه قضاييه:W3 در اين صورت مجموع قواى كشور را مىتوان با W نشان داد كه عبارت است از: W=W1 W2 W3 بدين معنا كه جمع قواى سهگانه، همه قدرتى است كه موضوع اصل تفكيك قوا قرار دارد، اگر اين مجموع قدرت را با 100 نشان دهيم، داريم: %W=100 حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنايش اين است كه: %W1=W2=W3=13W=33/3 و يا اگر اندازه قدرت قوا با يكديگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض كنيم مطابق با نظريه صاحبنظران قوا بهصورت زير تقسيم شده باشد: %W1=50 %W2=30 %W3=20 اينكه آيا مىشود 50درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمىباشد، چرا كه در حال حاضر مىخواهيم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهيم و در اين ارتباط اندازه يا توان يك قوه امر ثانوى است. تحت اين شرايط، حفظ توازن قوا را مىتوان خيلى ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعريف كرد. به بيان روشنتر اگر W1=50 است، همين قدرت براى قوه مقننه باقى بماند يا اگر W2=30 است، اين مقدار كم يا زياد نشود. اما آيا اندازه قدرت قوا قابل تغيير است كه ما بايد نگران آن باشيم؟ جواب اين است كه بلى، اندازه قدرت يك قوه متغيرى ديناميكى است كه با زمان تغيير مىكند و از اين وضعيت اجتنابى نيست. در واقع اندازه قدرت را مىنمى توانيم باWi نشان دهيم بلكه بايد با (Wi(t نشان دهيم، يعنى اندازه قدرت متغيرى از زمان است. در اين صورت مثلاً قوه مقننه مىتواند در حال حاضر 50درصد قوا را در اختيار داشته باشد، اما معلوم نيست كه شش ماه ديگر هم همين اندازه باقى بماند؛ چرا كه زمان مىتواند موجب بالا يا پايين رفتن قدرت شود. بهعنوان مثال، فرض كنيد رئيس جمهورى بتواند بخشى از قدرت مجلس شوراى اسلامى را بهدست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئيس جمهورى و با تصويب مجلس بايد انجام شود (اصل 133 قانون اساسى) وقتى شرايطى به وجود آيد كه مجلس از حقوق خود نتواند استفاده كند و تمام قدرت انتخاب در اختيار رياست جمهورى قرار گيرد، آنگاه W1>50 خواهد شد، يعنى اندازه قدرت مجلس كاهش و قدرت قوه مجريه افزايش يافته است (ياW2>30). در واقع قوه مجريه به اندازه 50-W1 به قدرتش افزوده شده است، يعنى از اين به بعد داريم: 80-W1=(50-W1) W2 توجه داريد كه هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجريه تغييرى نكرده است، يعنى هنوز: %W1W2=80 يعنى مجموع قدرت دو قوه تغيير نكرده است اما توازن قوا بههم ريخته است! وقتى اين اتفاق بيفتد يك نظام حكومتى مبتنى بر استقلال قوا بايد نگران شود و مكانيزمهاى دفاعى خود را فعّال سازد تا قوا را به ميزان اوليه و مقرّر خود بازگرداند. يك نظام حكومتى هوشمند با مكانيزمهاى كنترلى و نظارتى خود، وقتى توازن بههم بريزد، دوباره آن را به حد تعادلى خود باز مىگرداند كه اگر بازنگرداند تفكيك قوا به سوى تمركز قوا مىرود و قوهاى كه توان بيشترى را جذب كرده با سرعت بيشترى مىتواند به روند تمركز خود ادامه دهد و در نهايت به كسب بقيه قوا نايل گردد،(33) چنانچه در نمودار 1 نشان داده شده است: نمودار 1 در آغاز فرآيند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بين مىرود و قوه مجريه تقويت مىشود، سپس قوه قضاييه تحليل مىرود و قوه مجريه، قوه مسلط با تمركز كامل قدرت مىگردد. بههم خوردن توازن قوا به معناى افزايش قدرت يكى از قوا و تضعيف ديگرى است و البته اين به معناى ثابت ماندن حجم يا مجموع قدرت نيست، چرا كه معمولاً توان و قدرت كشورها با زمان، تغيير مىكند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با 100 نشان دهيم به دليل پيشرفت كشور، ده سال ديگر حجم قدرت مىتواند به 1000 برسد كه ده برابر مقدار فعلى است. در اين صورت آنچه توازن قدرت را نشان مىدهد، حفظ درصد قدرت در هر يك از قواست. پس اگر همچنان قوه مقننه 50درصد قدرت را در اختيار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراين اگر چه تغيير فناورى، توسعه علمى، موقعيت جغرافيايى و غير آن مىتواند توان يا قدرت يك نظام سياسى را افزايش يا كاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد يا نسبت ميان قوا است نه اندازه مطلق آن. حالت ديگرى كه مىتواند توازن قوا را بههم زند، نه تمايل قواى ديگر به افزايش قدرت خود، بلكه ناتوانى يك قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئيس جمهورى دنبال كسب قدرت مجلس نيست، اما اين مجلس است كه از قدرت خود استفاده نمىكند. اين وضعيت را كاهش بهرهورى (underutilization) مىگوييم و مىتوان بهصورت زير نشان داد: W1 W2 W3<100 معناى رابـ ـطه بالا اين است كه مجموع قدرت از صد واحد كمتر است و اين به خاطر عدم استفاده برخى قوا از قدرت خود است. اين وضعيت نيز موجب بههم ريختگى توازن قوا مىشود و مكانيزمهاى تفكيك قوا بايد قادر باشد با اين مشكل نيز مواجه شود و از طريق تقويت قوهاى كه غير بهرهور است، اجازه ندهد توازان قوا همچنان بههم ريخته باقى بماند. انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران اينك اگر بخواهيم الگوى استقلال قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد بررسى قرار دهيم با توجه به مباحث مطرح شده ابتدا لازم است تعريف قوا و تعداد قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد توجه قرار دهيم تا در مرحله بعد تعامل و توازن آن قوا قابل بررسى گردد. در اين ارتباط سه الگو را مورد توجه قرار مىدهيم: الگوى اول در الگوى اول، ما در جمهورى اسلامى ايران با تعدد قوا مواجه هستيم به گونهاى كه مىپذيريم نمىتوان اين قواى مختلفه را در زير سه چتر مجريه، مقننه و قضاييه جمع كرد، بلكه بايد واقعيت تعدد قوا را به رسميت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبيين و توصيف نمود. قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از: 1. قوه يا نهاد مجلس خبرگان رهبرى 2. قوه يا نهاد رهبرى نظام 3. قوه يا نهاد رياست جمهورى 4. قوه يا نهاد دولت 5. قوه يا نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام 6. قوه يا نهاد قضاييه 7. قوه يا نهاد مجلس شوراى اسلامى 8. قوه يا نهاد شوراى نگهبان 9. قوه يا نهاد شوراى عالى امنيت ملى 10. قوه يا نهاد ارتش 11. قوه يا نهاد سپاه پاسداران 12. قوه يا نهاد صدا و سيما 13. قوه يا نهاد نيروهاى انتظامى فهرست بالا را مطابق با قانون اساسى در نظر گرفتهايم و البته مىتوان با نهادهاى موجود و مؤثر ديگر تكميل كرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى و غير آن). اينك ما بايد بتوانيم روابط بين اين قوا را تعريف كنيم و اندازه و روابط بين قوا را ميان نهادهاى قانونى بالا مورد بررسى قرار داده، ضرورتهاى اصل تفكيك قوا را در وضعيت تعدد قوا تبيين نماييم. اين كار اگر چه در بعد نظرى نشدنى نيست، اما در عمل، پيچيده وغيرممكن است. در واقع ما بايد فرض كنيم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبرى و W2 اندازه قوه نهاد رهبرى و... W2 اندازه قوه يا نهاد نيروى انتظامى باشد. در اين صورت مىتوانيم بنويسيم: W12=100 ... W1 W2 قدم بعد، تعيين اندازه هر يك از قوا است و قدم بعد، توصيف روابط بين قوا و بررسى چگونگى حفظ توازن و تعادل ميان آنها است، چرا كه بدون تعيين اندازه قوا چگونه مىتوان مكانيزمهاى كنترلكننده را شناسايى و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تميز و تشخيص تعدّى از حدود قانونى را شناسايى نمود. با اين حال اگر چه تعيين اندازه قوا مفيد است، اما انجام آن در شرايط موجود غيرممكن است. بنابراين ما چارهاى نداريم مگر اينكه تعداد قوا را كاهش دهيم. براى كاستن از تعداد قوا مىتوان به رابـ ـطه عمودى ميان قوا توجه كرد. مثلاً قوه قضاييه نهادى زير نظر مقام رهبرى است، يعنى در رابـ ـطه طولى نسبت به رهبرى قرار مىگيرد؛ يا دولت زير نظر رياست جمهورى است؛ همچنين ارتش و سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى، همگى از نهادهاى زير نظر رهبرى هستند. بنابراين ما مىتوانيم براى ساده كردن الگوى استقلال قوا نهادهاى پايينسرى را در نهادهاى بالاسرى ادغام نماييم. در حقيقت اين كار نوعى سادهسازى است و ما چارهاى غير از سادهسازى نداريم تا امكان بررسى استقلال قوا را بهصورت عملياتى و شفاف ايجاد كنيم. بدين ترتيب ما به الگوى دوم مىرسيم. الگوى دوم در اين الگو با توجه به روابط رياستى ميان قوا مىتوانيم به الگوى سادهترى از تعدّد قوا در جمهورى اسلامى ايران برسيم به طورى كه از 13 قوه يا نهاد مطرح در الگوى اول به 6 قوه يا نهاد به شرح زير برسيم: 1. نهاد مجلس خبرگان رهبرى 2. نهاد رهبرى 3. نهادهاى زير نظر مقام رهبرى (مجمع تشخيص مصلحت نظام، قوه قضاييه، ارتش، سپاه پاسداران، نيروهاى انتظامى، صدا و سيما و شوراى نگهبان) 4. نهاد رياست جمهورى 5. نهادهاى زير نظر رياست جمهورى (دولت، شوراى عالى امنيت ملى) 6. مجلس شوراى اسلامى در اين رابـ ـطه لازم به توضيح است كه نهاد شوراى نگهبان را از نظر رابـ ـطه طولى نهاد زير نظر رهبرى در نظر گرفتهايم و اين با توجه به اين خصوصيت است كه شش نفر از فقهاى شوراى نگهبان مستقيماً توسط مقام رهبرى نصب مىگردند و شش نفر حقوقدان شوراى نگهبان توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مىگردد؛ ولى معرفى آنان توسط رياست قوه قضاييه انجام مىگيرد كه منصوب مقام رهبرى است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث مىشود رابـ ـطه شوراى نگهبان با مقام رهبرى را نتوان با رابـ ـطه مجمع تشخيص مصلحت نظام با مقام رهبرى يكسان گرفت، بلكه عملاً استقلال اين دو نهاد نسبت به مقام رهبرى متفاوت خواهد شد و اين تأكيدى است بر قاعده اول كه مطابق با آن استقلال از نوع همه يا هيچ نيست. در الگوى دوم، فارغ از سلسله مراتبى كه ميان اركان و نهادهاى مختلف وجود دارد، يك نكته اساسى ظهور پيدا مىكند و آن انفصال يا انفكاك سه گروه از نهادهاى جمهورى اسلامى است، چنانچه در نمودار 2 مشاهده مىگردد: مجمع تشخيص مصلحت نظام شوراى نگهبان قوّه قضاييّه صدا و سيما ارتش، سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى نمودار 2- تفكيك قوا مطابق با الگوى دوم نمودار 3- طرح واقعى تفكيك قوا در الگوى دوم الگوى دوم را مىتوان بهصورت سادهترى هم وصف نمود، به طورى كه در آن، سه قوه قابل تميز و تفكيك باشند. اين سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبرى (شامل مجلس خبرگان رهبرى، رهبرى نظام و نهادهاى زير نظر رهبرى)، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه (به معناى رئيس جمهورى، دولت و شوراى امنيت ملى). اما با فرض اينكه الگوى دوم الگوى درستى از تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران باشد، مشاهده مىگردد كه تفكيك كامل ميان سه قوه به شرح فوق عملاً غيرممكن است. مثلاً قوه رهبرى را چگونه مىتوان از قوه مجلس شوراى اسلامى منفصل در نظر گرفت؟ در حالى كه قوه مجلس شوراى اسلامى در سطوح مختلف با قوه رهبرى تعامل دارد، مثلاً از طريق شوراى نگهبان و يا مجمع تشخيص مصلحت نظام. با اين حساب انفصال كامل ميان دو قوه فوق امرى غيرواقعى و نا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است. همچنين قوه رهبرى مطابق با الگوى دوم با قوه مجريه تعامل دارد. بهعنوان مثال شوراىامينت ملى نهادى است كه رياست جمهورى در آن با نيروهاى نظامى و انتظامى كه ازنهادهاى قوه رهبرى است، تعامل دارد. بنابراين الگوى دوم تفكيك قوا را مىتوان مطابقباطرح موجود در نمودار 3 توصيف كرد كه در آن، سه قوه، ضمن انفصال، داراىاشتراكاتى بايكديگر هستند. همين رابـ ـطه تعامل مجلس و قوه مجريه واضح است و نيازى به توضيحندارد. الگوى دوم بدين ترتيب، دارى اشكالاتى است كه اجازه نمىدهد الگوى موفق استقلال قوا، در جمهورى اسلامى ايران باشد. اولين اشكال اين است كه درست است مطابق با اين الگو، انفكاك قوا انجام گرفته اما قوه رهبرى را در سطح و تراز ديگر قوا تعريف كرده است. و بنابراين، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، اين قوا يكديگر را متعادل و كنترل نمايند كه بهنظر مىرسد منظور نظر خبرگان قانون اساسى باشد. اشكال دوم اين است كه مسؤوليتها و اختيارات رهبرى را در سطح بالاى حاكميتى با سطوح پايينتر آن از جمله امور قضايى يا فرماندهى نيروهاى مسلح و غير آن يكسان گرفته است، اين در حالى است كه مقام رهبرى بهعنوان عالىترين مقام رسمى كشور مسؤوليت و مظهريت حاكميت نظام جمهورى اسلامى ايران است. اشكال سوم اين است كه قوه قضاييه در اين طرح بهصورت يك قوه مستقل مشاهده نمىشود چرا كه قواى سهگانه به قوه رهبرى، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه محدود شده است.
امروزه كمتر در مورد ضرورت اين نظريه ترديدى ابراز مىشود، بلكه مباحث بيشتر در مورد چگونگى پيادهسازى آن براى جلوگيرى از تمركز قدرت و افزايش كارآمدى نظامهاى حكومتى است.
به همين دليل اگرچه نظريه تفكيك قوا را مىتوان در ابعاد تاريخى و فلسفى آن مورد مطالعه قرار داد، اما آنچه براى نظام حكومتى جمهورى اسلامى ايران اهميت ويژهاى دارد تبيين ابعاد حقوقى و مديريتى نظريه تفكيك قوا مندرج در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است.
بدين ترتيب شفافسازى و عملياتى كردن اين نظريه ذاتاً پيچيده و مبهم و جلب وفاق صاحبنظران و كارگزاران جمهورى اسلامى ايران مىتواند حصول كارآمدى حداكثرى نظام مقدس جمهورى اسلامى ايران را شتاب بيشترى بخشد.
اين مقاله نظريه استقلال يا تفكيك قوا را در چارچوب قانون اساسى مورد مطالعه قرار مىدهد و با بررسى انواع الگوهاى ممكن، الگوى متناسب با قانون اساس جمهورى اسلامى ايران را مطرح و در معرض ارزيابى صاحبنظران حقوق، علوم سياسى و مديريت مىگذارد
مقدمه استقلال سياسى و اقتصادى و حفظ تماميت ارضى و نظام اسلامى (وحدت ملى و اساس جمهورى اسلامى) در زمره مفاهيم اساسى بهكار گرفته شده در اصول متعددى از قانون اساسى(2)، اما مفهوم دومى از استقلال در قانون اساسى وجود دارد كه در اصل 57 بروز يافتهاست: قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مىگردند. اين قوا مستقل از يكديگرند(3). همچنين در ابتداى اصل 156 قانون اساسى آمده است: قوه قضاييه قوهاى است مستقل كه پشتيبان حقوق فردى و اجتماعى و مسؤول تحقق بخشيدن به عدالت و عهدهدار وظايف زير است...(4). اين مفهوم دوم كه در دو اصل فوقالذكر به كار گرفته شده است به مفهوم به كار رفته در ساير اصول تفاوت بنيادى دارد. مفهوم استقلال قوا در اينجا نمىتواند متفاوت از مفهوم تفكيك قوا در حقوق و علوم سياسى باشد، چنانچه همين مفهوم حتى در اولين قانون اساسى ايران كه همان قانون مشروطيت باشد نيز آمده است. در اصول 27 و 28 متمّم قانون مشروطيت ضمن برشمردن وظايف هر يك از قواى سهگانه در اصل 28 متذكر گرديده بود: قواى ثلاثه مزبوره هميشه از يكديگر ممتاز و منفصل خواهند بود.(5) روشن است كه ممتاز و منفصل بودن قوا نسبت به يكديگر در چارچوب نظريه تفكيك قوا معنا و مفهوم مىيابد. اگرچه نظريه تفكيك قوا خود به حد كافى پيچيده و برخوردار از مفاهيم گوناگون است، اما تبيين مفهوم استقلال قوا يا ممتاز و منفصل بودن قوا خارج از حوزه اين نظريه، امرى ناممكن است؛ چرا كه در اين صورت مفهوم استقلال را به مفهومى غير شفاف و غير قابل بهرهبردارى در عمل تبديل مىنمايد. با اين حساب، سؤال از اينكه منظور از استقلال قوا در قانون اساسى چيست، تنها در چارچوب نظريه تفكيك قواى مورد نظر حقوقدانان و صاحبنظران علوم سياسى سؤالى معنادار است. سابقه نظريه تفكيك قوا سابقه نظريه تفكيك قوا و نقش آن در سازماندهى و تقسيم وظايف كلان حكومتها به ارسطو و افلاطون بر مىگردد. ارسطو در كتاب سياست خود، قواى سهگانه را براى اولين بار فرموله كرده است؛ البته قواى سهگانه ارسطو با قواى سهگانهاى كه امروزه در قوانين اساسى كشورها پذيرفته و تعريف شده است، تفاوتهايى دارد. با اين حال در آثار حكماى يونان نقش قواى مختلف در حكومت متناسب با مشى فلسفى و سياسى مورد قبول آنان مورد توجه قرار گرفته است. اما آنچه امروزه از آن بهعنوان اصل تفكيك قوا مورد توجه حقوقدانان و علماى علوم سياسى قرار دارد، دستآورد صاحبنظران قرون هفدهم و هجدهم ميلادى است. زيرا در اين قرون، تكاپوى تازهاى براى تعريف مجدد قدرت سياسى و حكومت بهوجود آمد.(6) در اين ميان، مكتب حقوق فطرى و صاحبنظرانى مانند گروسيوس، پوفندرف و ولف به تعيين وظايف و اختيارات قدرت سياسى پرداخته و وظايف متعدد حكومت را برشمردند. از جمله پوفندرف و ولف هفت وظيفه يا اختيار براى حكومت قائل بودند: 1-قانونگذارى، 2-حق برقرارى مجازات براى تضمين قوانين، 3-قوه قضاييه، 4-اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهاى بينالمللى، 5-وصول ماليات، 6-تعيين وزيران و كاركنان دولت و 7-انجام آموزش و پرورش. در اين شرايط، جدا كردن اين نوع وظايف از يكديگر خلاف فرمانروايى در نظر گرفته مىشد، چرا كه در اين ديدگاه لزوماً يك نفر يا يك دستگاه مركزى بايد پيوند لازم را بين امور وظايف مختلف برقرار نمايد تا هماهنگى كه لازمه حاكميت است از بين نرود.(7) جان لاك فيلسوف انگليسى اولين نظريهپردازى متأخرى است كه در مورد تفكيك و تقسيم قوا نظريه خوبى را ارائه مىكند. بهنظر ايشان سه قوه مقننه، مجريه و فدراتيو (متحده) بايد از يكديگر جدا شوند. قوه متحده عهدهدار اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهاى بينالمللى است؛ مواردى كه امروزه در زمره فعاليتهاى قوه مجريه قرار دارد. جان لاك در نوشتههاى خود تعمداً اسمى از قوه قضاييه نمىآورد چرا كه امر قضا را خارج از عملكرد سياسى و مناسبات قدرت مىداند.(8) نظريهپردازىهاى صاحبنظران در قرن هفدهم ميلادى راه را براى شارل منتسكيو فيلسوف فرانسوى در قرن هجدهم باز مىكرد و ايشان در كتاب معروف خود، روحالقوانين به طرز جالب توجهى نظريه تفكيك قوا را تبيين كرد و توضيح داد، بهگونهاى كه آنچه امروزه از آن بهعنوان تفكيك قوا صحبت مىشود متأثر از ارائه قابل قبول ايشان است. منتسكيو مرزهاى قواى مقننه، اجراييه و قضاييه را مشخص نمود و به تقسيم كار حكومت شفافيت بخشيد. او معتقد بود هر قدرتى نياز به حد و مرز دارد، زيرا قدرت، بنابر طبيعت، ميل به سركشى دارد و بنابراين بايد آنرا محدود كرد. بدين ترتيب خصوصيت توازن و تعادل قوا بهعنوان عنصرى اساسى در نظريه تفكيك قوا مطرح مىگرديد.(9) براى آنكه از قدرت سوء استفاده نشود بايد دستگاههاى حكومت طورى تنظيم شوند كه قدرت، قدرت را متوقف كند و البته براى حصول اين منظور لازم است قوا از يكديگر متمايز و منفك گردند و در يك جا متمركز نگردند تا اركان و نهادهاى حاكميت بتوانند همديگر را محدود و كنترل نمايند، ضمن اينكه امور حكومت به خوبى تمشيت پذيرد.(10) بدين ترتيب چالش اساسى نظريه تفكيك قوا خود را بروز مىدهد. از يك طرف براى اعمال حاكميت واحد، نياز به تمركز و هماهنگى وجود دارد و از طرف ديگر قوا موجب مشكلاتى مىگردد كه خلاف منظور تفكيك قوا است. به همين خاطر، از نظريه تفكيك قوا دو برداشت متفاوت به وجود آمده است كه يكى تفكيك مطلق و ديگرى تفكيك نسبى قوا است. در ابتدا نظريه تفكيك مطلق قوا دنبال شد و مثلاً قانونگذاران آمريكايى در پىريزى دولت فدرال ايالات متحده آمريكا بهترين شيوه را تفكيك كامل قوا دانستند. همين طور فرانسويان پس از انقلاب خود نتيجه گرفتند كه اركان و نهادهاى حكومتى بايد با ديوارهها و موانعى از يكديگر جدا شوند كه امكان مداخله در كار يكديگر را پيدا نكنند.(11) با اين حال، تجربه عملى حكومتها نشان داد كه تفكيك مطلق قوا امكانپذير نمىباشد و چندان بستگى به اينكه ما بخواهيم يا نخواهيم ندارد. دليل اساسى تفكيك نسبى در اين است كه قواى سه گانه تجلّيات مختلف قدرت سياسى يا حاكميت واحد هستند و اساساً تفكيك آنها صرفاً به منظور طبقهبندى و تقسيم كار انجام مىشود.(12) بنابراين تفكيك بايد با نرمشانجام شود به طورى كه اولاً قدرت در يك جا متمركز نشود و ثانياً مانع اعمال حاكميت نيز نگردد. تفكيك نسبى قوا اگر چه نشاندهنده توجه به واقعيتهاى عملى در اداره امور كشور است امام اين امر خود مىتواند به افراط يا تفريط دچار گردد به گونهاى كه در اين ميان اهداف اصلى تفكيك قوا ناپديد گردد و به همين دليل شفافسازى و عملياتى كردن اصل تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ضرورت مبرم دارد.(13) چرا كه در قانون اساسى، هم نشانههايى از تفكيك مطلق وجود دارد و هم نشانههايى از تفكيك نسبى. با اين حال، حتى اگر صاحبنظران نيز بر تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى متفقالقول باشند باز هم شفافسازى و عملياتى كردن مفهوم تفكيك قوا چالشى اساسى پيش روى صاحبنظران قرار مىدهد. پيچيدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا عملكرد يك دولت مردمسالار بايد از يك اصل نوعى تبعيت كند كه آن اصل عبارت است از حمايت از شهروند در مقابل هر گونه استبداد. به بيان ديگر لازم است قدرت قانونگذارى (قوه مقننه) و قدرت اجراى اين قوانين (قوه مجريه) و قدرت مجازات تخلفاتى كه از قانونمىشود (قوه قضاييه) همه توسط اشخاص و نهادهاى مجزّا و نيز مستقل از يكديگر تنفيذ شود.(14) در تعريف بالا كه از جمله جديدترين تعاريف است، تفكيك قوا به منظور پرهيز از استبداد و در جهت حمايت از حقوق شهروندى در نظر گرفته شده است و به معناى نوعى تقسيم كار منجر به تقسيم قدرت است كه در آن، تدوين قانون از اجراى قانون و از قضاوت در مورد تخلف از قانون تفكيك شده است. اما اين، همه تعريف نيست؛ زيرا تقسيم كار (divisionoflabor) از اصول پذيرفته شده علم سازمان و مديريت است و سازمانهاى بزرگ مانند يك نظام سياسى، اصولاً راهى به جز تجزيه و تقسيم كار ندارند. تقسيم كار يا تخصّص نقشها (rolespecialization) راه كارآمدسازى سازمان هاست. از طريق تخصّص نقشهاست كه امكار پيشبرد كارها بهصورت مؤثر به وجود مىآيد. طبيعتاً وقتى ما به تقسيم كار يا تخصّص نقشها قائل باشيم، خود به خود به افتراق ساختارها (structuredifferentiation) خواهيم رسيد. افتراق ساختارها يا توليد ساختارهاى تخصصى مانند قضايى، تقنينى و اجرايى موجب مىشود كه فعاليتهاى تخصّصى در سازمانهاى خاصى متمركز گرديده و بنابراين ماهيت خاصى را بهوجود آورند؛ چنانچه امور رسيدگى به اختلافات يا قضاوت به دليل تخصصى بودن آن، لزوم ايجاد دستگاه قضايى را موجب مىشود و يا امور طراحى و تدوين قوانين و مقررات در سازمان خاص به نام مجلس شوراى اسلامى تجلى مىيابد و يا فعاليتهاى انتظامى و نظامى در سازمانهاى تخصصى مربوطه سامان مىپذيرد. از ديگر نكات بسيار مهم در مفهوم تفكيك قوا، چگونگى بهدست آوردن و اعمال قدرت است. تأكيد بر اينكه اشخاص و نهادهاى حكومتى مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذ يابند اشاره به اين نكته مهم است. بايد توجه داشت كه هر نوع قدرتى كه در بطون هر حكومتى وجود دارد در دست يك شخص يا در دست يك هيأت جمع نيايد و خلاصه مراقبت شود تا اين قواى سهگانه از يكديگر مشخص و متمايز باشند، يكديگر را متعادل كنند و نيز متقابلاً همديگر را كنترلنمايند.(15) با اين حساب نفس تمركز قدرت در حكومت امرى ناپسند تلقى مىگردد چرا كه مىتواند موجب استبداد و زائل شدن حقوق شهروندى گردد. بنابراين چارهاى جز تقسيم قوا نيست به طورى كه اين قوا بتوانند همديگر را كنترل نمايند. اينك سؤالى كه مطرح مىگردد اين است كه چرا بايد قواى حكومتى را بر سه تقسيم كرد؟ اگر تقسيم قوا امرى پسنديده است چرا ما بايد سه قوه داشته باشيم؟ بهعنوان مثال، در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، اصل 58 آمده است: قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زيرا نظر ولايت مطلقه امر و امامت امر بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مىگردد. اين قوا مستقل از يكديگرند.(16) در اين اصل اگر چه به صراحت قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران سه قوه خوانده مىشود، اما آيا واقعاً ما تنها سه قوه داريم؟ حد اقل مقام رهبرى و ولايت مطلقه امر، مطابق بااصل 57 بر سه قوه نظارت داشته و امور كشورى زير نظر و هدايت ايشان جارى مىگردد، در اين صورت آيا نهاد رهبرى قوه چهارم نيست؟ به خصوص با توجه به اينكه در اصل 60 آمده است: اعمال قوه مجريه جز در امورى كه در اين قانون مستقيماً بر عهده رهبرى گذارده شده از طريق رئيس جمهور و وزراء است.(17) بنابراين به صراحت قانون اساسى، نهاد رهبرى بخشى از قوه اجرايى را به عهده دارند، اما مسلماً نمىتوان نهاد رهبرى را بخشى از قوه مجريه در نظر گرفت.(18) با اين حساب بهنظر مىرسد يكى از پيچيدگىها و ابهامات مفهوم استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى به عدد قوا مربوط مىشود كه اگر چه معمولاً سه قوه گفته مىشود اما ظاهراً نمىتوان آنرا به سه قوه محدود و منحصر نمود. بلافاصله پس از اصل 57 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران در اصل 58 آمده است: اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراى اسلامى است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مىشود و مصوّبات آن پس از طى مراحى كه در اصول بعد مىآيد براى اجرا به قوه مجريه و قضاييه ابلاغ مىگردد.(19) اينك با توجه به اينكه اصل 57 مىگويد قواى حاكم سه قوه است و اصل 58 مىگويد قوه مقننه يعنى مجلس شوراى اسلامى، اين ابهام مطرح به وجود مىآيد كه نقش شوراى نگهبان چگونه است؟ آيا شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است؟ ظاهراً مىتوان گفت، بلى شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است. در اين صورت آيا مجموعه قوه مقننه (شامل مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) بايد توسط دو قوه ديگر (مجريه و قضايى) كنترل و متعادل شود تا توازن قوا مطابق اصل تفكيك قوا برقرار بماند؟ با ملاحظه اينكه مجلس شوراى اسلامى تنها نهادى است كه قابل انحلال نيست و نيز در برابر قوه قضاييه و قوه مجريه مسؤول نيست و از طرف هيچكدام كنترل نمىشود،(20) آيا اين امر موجب برترى و تسلط قوه مقننه بر ساير قوا نمىگردد؟ البته درست است كه مجلس شوراى اسلامى توسط نهاد شوراى نگهبان و در مرتبه بالاتر توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام، كنترل مىشود اما در مورد اول، مجلس شوراى اسلامى توسط بخشى از قوه مقننه (شوراى نگهبان) كنترل مىشود و در مورد دوم، مجلس توسط نهادى زير نظر مقام رهبرى نظام (مجمع تشخيص مصلحت) كنترل مىشود. در اين صورت چگونه مىتوان گفت تفكيك قوا يعنى تجزيه قدرت و كنترل متقابل قوا بر يكديگر؟ البته اين ابهامات در ذات مفهوم استقلال يا تفكيك قوا قرار دارد و ربطى به قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ندارد. مثلاً مطابق با قانون اساسى فرانسه، اگر نخستوزير و رياست جمهورى از يك حزب باشند، عملاً مفهوم تفكيك قواى بين مقننه و مجريه از بين مىرود و هيچ كنترل و توازنى ميان «پارلمان» كه نخستوزير در آنجا انتخاب شده است و «مجريه» وجود نخواهد داشت.(21) معمولاً اين مردم فرانسه هستند كه تفكيك قوا را خود در عمل پياده مىكنند؛ يعنى در زمانى كه فرانسوا ميتران سوسياليست رياست جمهورى را به عهده داشت مردم در انتخابات پارلمان به حزب گليست به رهبرى ژاك شيراك رأى دادند و حالا كه شيراك رياست جمهورى را عهدهدار است مردم به حزب سوسياليستها رأى دادهاند و بدين ترتيب ژوسپين سوسياليست عهدهدار نخستوزيرى است. بدين ترتيب مشاهده مىشود كه در مفهوم استقلال قوا نمىتوان به قانون محدود شد، بلكه داشتن نوعى وفاق و تشخيص از طرف عموم مردم ضرورت دارد. در اين صورت آيا مىتوان به نظريه ژان ژاك روسو رسيد كه: حاكميت قابل تجزيه يا تفكيك نيست. با تفكيك قوا گفت وگو از اراده عمومى امرى واهىاست.(22) بدين ترتيب ما اگر تفكيك قوا را براى اراده عمومى و حفظ حقوق آنان مىدانيم، اجازه دهيم خود اينان تفكيك قوا را در عمل، آنطور كه مايلند به اجرا گذارند، درست همانگونه كه در فرانسه عمل مىنمايند و با اين حساب نيازى به تقسيم قوا و بيان نحوه كنترل و تعادل قوا و ذكر شرايط، در قانون اساسى نيست. در اين حالت با اصل 16 اعلاميه حقوق بشر دچار معضل خواهيم شد كه مىگويد: هر جامعهاى كه در آن نه حقوق تضمين و نه تفكيك قوا برقرار شده باشد، داراى قانون اساسىنيست.(23) بدين ترتيب رفع ابهام از مقوله تفكيك قوا با سپردن همه آن به اراده عمومى و بدون قانون اساسى انجام نخواهد شد چنانچه تفكيك، اساساً بدون تعريف وظايف امكانپذير نمىباشد و قانون اساسى ضرورتاً در برگيرنده ضوابط و معيارهاى كلى مورد نظر در تقسيم و تعريف وظايف اركان و نهادهاى حكومتى است. سيم از وظايف لازمه سياسيه، تجزيه قواى مملكت است كه هر يك از شعب وظايف نوعيه را در تحت ضابطه و قانون صحيح علمى منضبط نموده، اقامه آنرا با مراقبت كامله در عدم تجـ*ـاوز از وظيفه مقرّره به عهده كفايت و درايت مجريان در آن شعبه بسپارند.(24) با اين حساب نمىتوان براى اصل تفكيك قوا خود به خود ارزش درونى و ذاتى و مجرّد قائل شد، و آنرا جامهاى فلسفى پوشانيد و يا از آن بهعنوان اصلى حقوقى در قانون اساسى ياد كرد بدون اينكه وارد اهداف و روشهاى عملياتى كردن آن شد. از اين رو فارغ از اختلاف نظرها و تفاوت ديدگاههاى تاريخى در مورد اصل تفكيك قوا(25) آنچه ضرورت دارد نگاه حقوقى مديريتى به اين اصل انداختن و شفاف كردن آن در عرصه اداره كشور است و اين البته هنگامى مفيد و مؤثّر واقع مىشود كه در چارچوب قانون اساسى باشد. در غير اين صورت تفكيك قوا امرى نظرى و غير كاربردى خواهد شد. بررسى قانون اساسى جمهورى اسلامى بهعنوان مظهر و تجلّى اصل تفكيك قوا و تجلّى قواعد و معيارهاى عملياتى آن در تنظيم و تعريف قواى حكومتى ضرورتى مبرم دارد. شارل منتسكيو، مبتكر نظريه تفكيك قوا پس از مطالعه قانون اساسى انگليس و فرموله كردن آن، معقتد بود: تحقيق در اينكه انگليسىها در حال حاضر از اين آزادىها (ناشى از تفكيك قوا) استفاده مىكنند يا نه، به من مربوط نيست. از لحاظ من كافى است بگويم كه آزادى انگليسىها بر مبناى قوانين آنها به كرسى نشسته و بيش از اين هم توقع دانستن ندارم.(26) بدين ترتيب اگر چه وجود قانون اساسى در تحقق تفكيك قوا شرط كافى نيست، اما حداقل شرط لازم هست، به خصوص براى نظام سياسى جمهورى اسلامى ايران كه نظام منحصر به فرد و نوينى است و بنابراين هنوز عرفيات زيادى در آن شكل نگرفته است تا بتواند در عمل مكمل قانون اساسى باشد. بنابراين لازم است چارچوب قانونى نظريه تفكيك قوا مورد توجه و بررسى قرار گيرد. چرا كه بدون داشتن نظريه روشن و مطابق با قانون اساسى كه در آن اولاً اهداف نظريه تفكيك قوا به روشنى تعريف شده باشد و ثانياً لوازم و روشهاى پيادهسازى آن به دقت تعريف شده باشد، امكان بهرهگيرى مؤثر از اين مفهوم وجود ندارد، بلكه برعكس مىتواند موجبى براى تداخل و احتمالاً تعارض بين قوا گردد.(27) قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و ابهامات مربوط به استقلال قوا 1. آيا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، تفكيك قوا به معناى انفصال و پراكندگى يا حفظ تساوى متقارن مطلق قواست؟(28) 2. با ملاحظه اصول مربوط به ولايت امر و امامت امت در قانون اساسى، آيا بايد نهاد ولايت را محورى براى ادغام و تمركز قوا در نظر گرفت يا محورى براى حفظ توازن قواى سه گانه، هدايت و تنظيم آنها؟ 3. اگر قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بر اساس اعتقاد بسيارى از صاحبنظران بر اساس تفكيك نسبى قوا از يكديگر طراحى و تدوين يافته است(29) در اين صورت حوزههاى تفكيكيافته كدام حوزهها هستند و حوزههاى مشترك كدامند؟ 4. در صورت تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مديريت حوزههاى مشترك به عهده چه نهاد يا نهادهايى گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگى و همكارى در حوزههاى مشترك موجبى براى ادغام يا تمركز قوا نمىشود؟ 5. آيا شرط لازم براى تحقّق تفكيك قوا وجود سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه است؟ در اين صورت، آيا قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، سه قوه را به رسميت مىشناسد؟ و اين سه قوه هستند كه متقابلاً يكديگر را كنترل و متعادل مىسازند؟ بهطور كلى مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كدام قوه، كدام قوه را كنترل مىكند و چگونه؟ 6. اگر منظور از تفكيك قوا، وجود سه نيرو يا قوه همعرض و هر كدام داراى فرماندهى واحد است، در اين صورت در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران تنها قوهاى كه از فرماندهى واحد برخوردار است، قوه قضاييه است؛ زيرا دو قوه ديگر (يعنى مجريه و مقننه) از فرماندهى واحدى برخوردار نيستند، چرا كه در قوه مجريه دو بخش قابل تفكيك وجود دارد كه بخش اول مستقيماً زير نظر مقام ولايت امر مديريت مىشود و بخش دوم زير نظر رئيس قوه مجريه اداره مىشود. همچنين، قوه مقننه داراى سه بخش مستقل از يكديگر است كه عبارتند از مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام. آيا اين وضعيت خللى بر تفكيك قوا وارد مىرسازد؟ 7. آيا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، دولت در طول مجلس شوراى اسلامى و نه در عرض آن قرار دارد؟ در اين صورت آيا مىتوان به استقلال قواى مجريه و مقننه از يكديگر معتقد بود، چنانچه برخى از صاحبنظران معتقدند: هر چند دو قوه مقننه و مجريه بايد از هم تفكيك شوند، ولى اين تفكيك جنبه افقى ندارد، بلكه بهصورت عمودى است.(30) 8. آيا حضور رؤساى قواى سه گانه در شوراى امنيت ملى نوعى ادغام و تمركز قوا محسوب نمىگردد؟ 9. آيا سياستگذارى در امور فرهنگى توسط شوراى عالى انقلاب فرهنگى، نوعى تداخل در قوه مقننه محسوب نمىگردد، به خصوص با توجه به اينكه اين شورا به رياست رئيس قوه مجريه تشكيل مىگردد؟ 10. با توجه به اينكه اجراى قانون اساسى مطابق با اصل 113 به عهده رياست جمهورى است و حيطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى محدود به قوه مجريه نمىباشد، چگونه امكان دارد رياست جمهورى استقلال ساير قوا و نهادهاى نظام را بههم نريزد، ولى آنها را كنترل و محدود نمايد؟ 11. چگونه مجلس شوراى اسلامى از طريق تصويب بودجه، براى دولت، شوراى نگهبان، صدا و سيما، ارگانهاى نظامى و انتظامى و غير آن تعيين تكليف مىكند و بدين طريق مىتواند آنها را دچار محدوديت كند و در عين حال موجب خدشه وارد كردن به استقلال آنان نمىگردد؟ از طرف ديگر، وقتى مجلس شوراى اسلامى قادر نباشد روى بودجه اعمال نظر نمايد، چگونه از پياده شدن منويات خود در چارچوب قوانين اطمينان پيدا خواهد كرد؟ 12. اينكه رئيس جمهورى توسط مجلس شوراى اسلامى (قوه مقننه) و ديوان عالى كشور (قوه قضايى) قابل عزل است، دخالت و بههم خوردن استقلال قوا محسوب نمىگردد؟ در اين صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذشدهاند؟(31) 13. وقتى اكثريت نمايندگان مجلس شوراى اسلامى بهصورت غير رسمى از رياست جمهورى درخواست مىكنند تا ايشان به جاى معرفى يك وزير، سه وزير را به مجلس پيشنهاد نمايد تا مجلس بتواند انتخاب بهترى داشته باشد، آيا اين امر خدشه وارد كردن به استقلال قوه مجريه توسط قوه مقننه نيست؟(32) در غير اين صورت چگونه مجلس شوراى اسلامى مىتواند از حق قانونى انتخاب خود بهرهمند شود؟ 14. آيا تحقيق و تفحّص مجلس شوراى اسلامى در امور قضايى، نقض استقلال قوه قضاييه محسوب نمىگردد؟ آيا مجلس مىتواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آيا اين حضور، موجبى براى تداخل قوا نخواهد شد؟ 15. آيا پاسخ خواهى كميسيون اصل 90 مجلس شوراى اسلامى از قواى مجريه و قضاييه نوعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقى نمىگردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟ 16. آيا صدور رأى توسط هيأت حل اختلاف در وزارت كار و امور اجتماعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقّى نمىگردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟ الگو سازى براى توصيف مفهوم استقلالقوا در نظام حكومت جمهورى اسلامى ايران در اينجا با توجه به مطالب مطرح شده، قواعدى را براى تبيين و شفاف نمودن استقلال قوا به شرح زير پيشنهاد مىكنيم و سپس تأثير اين قواعد را در عمل، در قالب الگوهاى مختلف استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بررسى مىكنيم. 1. استقلال مفهومى از جنس همه يا هيچ نيست بلكه مفهومى داراى تدرّج است. هيچ دو ركن يا نهادى را نمىتوان يافت كه نسبت به يكديگر استقلال كامل و يا وابستگى كامل داشتهباشند. 2. نظام سياسى و حكومتى جمهورى اسلامى ايران همانند هر نظام سياسى و حكومتى ديگر براى افزايش كارآمدى خود مبادرت به تقسيم قواى حكومتى در قالب سازمانهاى تخصّصى نموده است تا اين سازمانها، فعاليتهاى خاصى را عهدهدار شوند و به دليل تخصّصى بودن خود، كارآمدى نظام را بالا برند. بدين ترتيب تقسيم قوا را مىتوان مطابق با اصل تقسيم كار (divisionoflabor) يا تخصّص نقشها (specializationrole) و يا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت كه در زمره مباحث اساسى موجود در نظريه سازمان است. 3. تقسيم كار يا تخصّص نقشها يا افتراق ساختارهاى نظام سياسى، داراى دو بعد متمايز از يكديگر است. در بُعد اول با ايجاد تخصص در انجام فعاليتها، كارآمدى و مؤثربودن فعاليتها را افزايش مىدهد، اما اين تنها بُعد مورد نظر نيست. تقسيم قوا در يك نظام سياسى موجب پرهيز از تمركز قوا نيز مىگردد و چون تمركز قوا موجب خودكامگى و استبداد مىشود آزادىهاى مشروع را تضعيف مىنمايد، بنابراين اقدام به تقسيم قوا بايد به گونهاى انجام پذيرد كه خاصيت متعادلكنندگى و كنترلكنندگى قوا نسبت به يكديگر حفظ گردد و اين بُعد دوم تقسيم قوا در يك نظام سياسى است. 4. ماهيت حاكميت با تقسيم مطلق قوا و تفكيك كامل وظايف و اختيارات نمىسازد. تلاش براى استقلال قوا نبايد موجب خودمختارى قوا نسبت به يكديگر شود، چرا كه خودمختارى قوا، حاكميت چندگانه را به دنبال مىآورد و كارآمدى يك نظام سياسى را مىكاهد. با اين حساب، تبيين استقلال قوا در يك نظام سياسى داراى دو بُعد است: تعيين حوزههاى مجزّا و منفك، و تعيين حوزههاى مشترك، كه در دومى چگونگى همكارى قوا بايد به روشنى تعريف گردد. 5. استقلال قوا به معناى اجراى قانون است و عدم اجراى قانون به معناى ادغام قوا و ايجاد تمركز قواست. 6. از آنجا كه قدرت، ماهيتى سيال دارد و مىتواند از زمانى به زمان ديگر تغيير كند هميشه امكان بههمريزى توازن قوا به معناى افزايش يافتن قدرت يكى و كاهش قدرت ديگرى وجود دارد. در صورت وقوع، همه قواى ديگر بايد كمك كنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. اين مفاهيم نيازمند تبيين بيشتر است. در اين ارتباط فرض مىكنيم تنها سه قوه مقننه، مجريه و قضاييه وجود دارد كه اندازه قدرت هر يك بهصورت زير تعريف شده است: اندازه قدرت قوه مقننه:W1 اندازه قدرت قوه مجريه:W2 اندازه قدرت قوه قضاييه:W3 در اين صورت مجموع قواى كشور را مىتوان با W نشان داد كه عبارت است از: W=W1 W2 W3 بدين معنا كه جمع قواى سهگانه، همه قدرتى است كه موضوع اصل تفكيك قوا قرار دارد، اگر اين مجموع قدرت را با 100 نشان دهيم، داريم: %W=100 حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنايش اين است كه: %W1=W2=W3=13W=33/3 و يا اگر اندازه قدرت قوا با يكديگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض كنيم مطابق با نظريه صاحبنظران قوا بهصورت زير تقسيم شده باشد: %W1=50 %W2=30 %W3=20 اينكه آيا مىشود 50درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمىباشد، چرا كه در حال حاضر مىخواهيم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهيم و در اين ارتباط اندازه يا توان يك قوه امر ثانوى است. تحت اين شرايط، حفظ توازن قوا را مىتوان خيلى ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعريف كرد. به بيان روشنتر اگر W1=50 است، همين قدرت براى قوه مقننه باقى بماند يا اگر W2=30 است، اين مقدار كم يا زياد نشود. اما آيا اندازه قدرت قوا قابل تغيير است كه ما بايد نگران آن باشيم؟ جواب اين است كه بلى، اندازه قدرت يك قوه متغيرى ديناميكى است كه با زمان تغيير مىكند و از اين وضعيت اجتنابى نيست. در واقع اندازه قدرت را مىنمى توانيم باWi نشان دهيم بلكه بايد با (Wi(t نشان دهيم، يعنى اندازه قدرت متغيرى از زمان است. در اين صورت مثلاً قوه مقننه مىتواند در حال حاضر 50درصد قوا را در اختيار داشته باشد، اما معلوم نيست كه شش ماه ديگر هم همين اندازه باقى بماند؛ چرا كه زمان مىتواند موجب بالا يا پايين رفتن قدرت شود. بهعنوان مثال، فرض كنيد رئيس جمهورى بتواند بخشى از قدرت مجلس شوراى اسلامى را بهدست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئيس جمهورى و با تصويب مجلس بايد انجام شود (اصل 133 قانون اساسى) وقتى شرايطى به وجود آيد كه مجلس از حقوق خود نتواند استفاده كند و تمام قدرت انتخاب در اختيار رياست جمهورى قرار گيرد، آنگاه W1>50 خواهد شد، يعنى اندازه قدرت مجلس كاهش و قدرت قوه مجريه افزايش يافته است (ياW2>30). در واقع قوه مجريه به اندازه 50-W1 به قدرتش افزوده شده است، يعنى از اين به بعد داريم: 80-W1=(50-W1) W2 توجه داريد كه هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجريه تغييرى نكرده است، يعنى هنوز: %W1W2=80 يعنى مجموع قدرت دو قوه تغيير نكرده است اما توازن قوا بههم ريخته است! وقتى اين اتفاق بيفتد يك نظام حكومتى مبتنى بر استقلال قوا بايد نگران شود و مكانيزمهاى دفاعى خود را فعّال سازد تا قوا را به ميزان اوليه و مقرّر خود بازگرداند. يك نظام حكومتى هوشمند با مكانيزمهاى كنترلى و نظارتى خود، وقتى توازن بههم بريزد، دوباره آن را به حد تعادلى خود باز مىگرداند كه اگر بازنگرداند تفكيك قوا به سوى تمركز قوا مىرود و قوهاى كه توان بيشترى را جذب كرده با سرعت بيشترى مىتواند به روند تمركز خود ادامه دهد و در نهايت به كسب بقيه قوا نايل گردد،(33) چنانچه در نمودار 1 نشان داده شده است: نمودار 1 در آغاز فرآيند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بين مىرود و قوه مجريه تقويت مىشود، سپس قوه قضاييه تحليل مىرود و قوه مجريه، قوه مسلط با تمركز كامل قدرت مىگردد. بههم خوردن توازن قوا به معناى افزايش قدرت يكى از قوا و تضعيف ديگرى است و البته اين به معناى ثابت ماندن حجم يا مجموع قدرت نيست، چرا كه معمولاً توان و قدرت كشورها با زمان، تغيير مىكند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با 100 نشان دهيم به دليل پيشرفت كشور، ده سال ديگر حجم قدرت مىتواند به 1000 برسد كه ده برابر مقدار فعلى است. در اين صورت آنچه توازن قدرت را نشان مىدهد، حفظ درصد قدرت در هر يك از قواست. پس اگر همچنان قوه مقننه 50درصد قدرت را در اختيار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراين اگر چه تغيير فناورى، توسعه علمى، موقعيت جغرافيايى و غير آن مىتواند توان يا قدرت يك نظام سياسى را افزايش يا كاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد يا نسبت ميان قوا است نه اندازه مطلق آن. حالت ديگرى كه مىتواند توازن قوا را بههم زند، نه تمايل قواى ديگر به افزايش قدرت خود، بلكه ناتوانى يك قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئيس جمهورى دنبال كسب قدرت مجلس نيست، اما اين مجلس است كه از قدرت خود استفاده نمىكند. اين وضعيت را كاهش بهرهورى (underutilization) مىگوييم و مىتوان بهصورت زير نشان داد: W1 W2 W3<100 معناى رابـ ـطه بالا اين است كه مجموع قدرت از صد واحد كمتر است و اين به خاطر عدم استفاده برخى قوا از قدرت خود است. اين وضعيت نيز موجب بههم ريختگى توازن قوا مىشود و مكانيزمهاى تفكيك قوا بايد قادر باشد با اين مشكل نيز مواجه شود و از طريق تقويت قوهاى كه غير بهرهور است، اجازه ندهد توازان قوا همچنان بههم ريخته باقى بماند. انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران اينك اگر بخواهيم الگوى استقلال قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد بررسى قرار دهيم با توجه به مباحث مطرح شده ابتدا لازم است تعريف قوا و تعداد قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد توجه قرار دهيم تا در مرحله بعد تعامل و توازن آن قوا قابل بررسى گردد. در اين ارتباط سه الگو را مورد توجه قرار مىدهيم: الگوى اول در الگوى اول، ما در جمهورى اسلامى ايران با تعدد قوا مواجه هستيم به گونهاى كه مىپذيريم نمىتوان اين قواى مختلفه را در زير سه چتر مجريه، مقننه و قضاييه جمع كرد، بلكه بايد واقعيت تعدد قوا را به رسميت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبيين و توصيف نمود. قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از: 1. قوه يا نهاد مجلس خبرگان رهبرى 2. قوه يا نهاد رهبرى نظام 3. قوه يا نهاد رياست جمهورى 4. قوه يا نهاد دولت 5. قوه يا نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام 6. قوه يا نهاد قضاييه 7. قوه يا نهاد مجلس شوراى اسلامى 8. قوه يا نهاد شوراى نگهبان 9. قوه يا نهاد شوراى عالى امنيت ملى 10. قوه يا نهاد ارتش 11. قوه يا نهاد سپاه پاسداران 12. قوه يا نهاد صدا و سيما 13. قوه يا نهاد نيروهاى انتظامى فهرست بالا را مطابق با قانون اساسى در نظر گرفتهايم و البته مىتوان با نهادهاى موجود و مؤثر ديگر تكميل كرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى و غير آن). اينك ما بايد بتوانيم روابط بين اين قوا را تعريف كنيم و اندازه و روابط بين قوا را ميان نهادهاى قانونى بالا مورد بررسى قرار داده، ضرورتهاى اصل تفكيك قوا را در وضعيت تعدد قوا تبيين نماييم. اين كار اگر چه در بعد نظرى نشدنى نيست، اما در عمل، پيچيده وغيرممكن است. در واقع ما بايد فرض كنيم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبرى و W2 اندازه قوه نهاد رهبرى و... W2 اندازه قوه يا نهاد نيروى انتظامى باشد. در اين صورت مىتوانيم بنويسيم: W12=100 ... W1 W2 قدم بعد، تعيين اندازه هر يك از قوا است و قدم بعد، توصيف روابط بين قوا و بررسى چگونگى حفظ توازن و تعادل ميان آنها است، چرا كه بدون تعيين اندازه قوا چگونه مىتوان مكانيزمهاى كنترلكننده را شناسايى و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تميز و تشخيص تعدّى از حدود قانونى را شناسايى نمود. با اين حال اگر چه تعيين اندازه قوا مفيد است، اما انجام آن در شرايط موجود غيرممكن است. بنابراين ما چارهاى نداريم مگر اينكه تعداد قوا را كاهش دهيم. براى كاستن از تعداد قوا مىتوان به رابـ ـطه عمودى ميان قوا توجه كرد. مثلاً قوه قضاييه نهادى زير نظر مقام رهبرى است، يعنى در رابـ ـطه طولى نسبت به رهبرى قرار مىگيرد؛ يا دولت زير نظر رياست جمهورى است؛ همچنين ارتش و سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى، همگى از نهادهاى زير نظر رهبرى هستند. بنابراين ما مىتوانيم براى ساده كردن الگوى استقلال قوا نهادهاى پايينسرى را در نهادهاى بالاسرى ادغام نماييم. در حقيقت اين كار نوعى سادهسازى است و ما چارهاى غير از سادهسازى نداريم تا امكان بررسى استقلال قوا را بهصورت عملياتى و شفاف ايجاد كنيم. بدين ترتيب ما به الگوى دوم مىرسيم. الگوى دوم در اين الگو با توجه به روابط رياستى ميان قوا مىتوانيم به الگوى سادهترى از تعدّد قوا در جمهورى اسلامى ايران برسيم به طورى كه از 13 قوه يا نهاد مطرح در الگوى اول به 6 قوه يا نهاد به شرح زير برسيم: 1. نهاد مجلس خبرگان رهبرى 2. نهاد رهبرى 3. نهادهاى زير نظر مقام رهبرى (مجمع تشخيص مصلحت نظام، قوه قضاييه، ارتش، سپاه پاسداران، نيروهاى انتظامى، صدا و سيما و شوراى نگهبان) 4. نهاد رياست جمهورى 5. نهادهاى زير نظر رياست جمهورى (دولت، شوراى عالى امنيت ملى) 6. مجلس شوراى اسلامى در اين رابـ ـطه لازم به توضيح است كه نهاد شوراى نگهبان را از نظر رابـ ـطه طولى نهاد زير نظر رهبرى در نظر گرفتهايم و اين با توجه به اين خصوصيت است كه شش نفر از فقهاى شوراى نگهبان مستقيماً توسط مقام رهبرى نصب مىگردند و شش نفر حقوقدان شوراى نگهبان توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مىگردد؛ ولى معرفى آنان توسط رياست قوه قضاييه انجام مىگيرد كه منصوب مقام رهبرى است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث مىشود رابـ ـطه شوراى نگهبان با مقام رهبرى را نتوان با رابـ ـطه مجمع تشخيص مصلحت نظام با مقام رهبرى يكسان گرفت، بلكه عملاً استقلال اين دو نهاد نسبت به مقام رهبرى متفاوت خواهد شد و اين تأكيدى است بر قاعده اول كه مطابق با آن استقلال از نوع همه يا هيچ نيست. در الگوى دوم، فارغ از سلسله مراتبى كه ميان اركان و نهادهاى مختلف وجود دارد، يك نكته اساسى ظهور پيدا مىكند و آن انفصال يا انفكاك سه گروه از نهادهاى جمهورى اسلامى است، چنانچه در نمودار 2 مشاهده مىگردد: مجمع تشخيص مصلحت نظام شوراى نگهبان قوّه قضاييّه صدا و سيما ارتش، سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى نمودار 2- تفكيك قوا مطابق با الگوى دوم نمودار 3- طرح واقعى تفكيك قوا در الگوى دوم الگوى دوم را مىتوان بهصورت سادهترى هم وصف نمود، به طورى كه در آن، سه قوه قابل تميز و تفكيك باشند. اين سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبرى (شامل مجلس خبرگان رهبرى، رهبرى نظام و نهادهاى زير نظر رهبرى)، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه (به معناى رئيس جمهورى، دولت و شوراى امنيت ملى). اما با فرض اينكه الگوى دوم الگوى درستى از تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران باشد، مشاهده مىگردد كه تفكيك كامل ميان سه قوه به شرح فوق عملاً غيرممكن است. مثلاً قوه رهبرى را چگونه مىتوان از قوه مجلس شوراى اسلامى منفصل در نظر گرفت؟ در حالى كه قوه مجلس شوراى اسلامى در سطوح مختلف با قوه رهبرى تعامل دارد، مثلاً از طريق شوراى نگهبان و يا مجمع تشخيص مصلحت نظام. با اين حساب انفصال كامل ميان دو قوه فوق امرى غيرواقعى و نا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است. همچنين قوه رهبرى مطابق با الگوى دوم با قوه مجريه تعامل دارد. بهعنوان مثال شوراىامينت ملى نهادى است كه رياست جمهورى در آن با نيروهاى نظامى و انتظامى كه ازنهادهاى قوه رهبرى است، تعامل دارد. بنابراين الگوى دوم تفكيك قوا را مىتوان مطابقباطرح موجود در نمودار 3 توصيف كرد كه در آن، سه قوه، ضمن انفصال، داراىاشتراكاتى بايكديگر هستند. همين رابـ ـطه تعامل مجلس و قوه مجريه واضح است و نيازى به توضيحندارد. الگوى دوم بدين ترتيب، دارى اشكالاتى است كه اجازه نمىدهد الگوى موفق استقلال قوا، در جمهورى اسلامى ايران باشد. اولين اشكال اين است كه درست است مطابق با اين الگو، انفكاك قوا انجام گرفته اما قوه رهبرى را در سطح و تراز ديگر قوا تعريف كرده است. و بنابراين، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، اين قوا يكديگر را متعادل و كنترل نمايند كه بهنظر مىرسد منظور نظر خبرگان قانون اساسى باشد. اشكال دوم اين است كه مسؤوليتها و اختيارات رهبرى را در سطح بالاى حاكميتى با سطوح پايينتر آن از جمله امور قضايى يا فرماندهى نيروهاى مسلح و غير آن يكسان گرفته است، اين در حالى است كه مقام رهبرى بهعنوان عالىترين مقام رسمى كشور مسؤوليت و مظهريت حاكميت نظام جمهورى اسلامى ايران است. اشكال سوم اين است كه قوه قضاييه در اين طرح بهصورت يك قوه مستقل مشاهده نمىشود چرا كه قواى سهگانه به قوه رهبرى، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه محدود شده است.
