nadiya_m
مدیر بازنشسته
شوراهای محلی از جمله قدیمی‌ترین نهادها در مدیریت محلی شهرها و روستاها هستند. در عصر مدرن و با ظهور شرایط و مقتضیات جدید، نهادهای محلی صورتی نظام‌مندتر به خود گرفته‌اند.
در ممالک توسعه‌یافته و نظام‌های حقوقی الگو، جایگاه و کارکرد شوراهای محلی در ساختار قدرت بر مبنای برنامه‌ریزی، مقررات‌گذاری، نظارت و تعیین مدیریت‌های اجرایی قلمرو تحت پوشش استوار است. برای ارتقای جایگاه شوراهای محلی باید در پی واکاوی و آسیب‌شناسی وضع فعلی نهادهای محلی در ساختار سیـاس*ـی - حقوقی جمهوری اسلامی و همچنین ارائه راهکارهای مقتضی در خصوص تبیین وضعیت مطلوب و ایجاد الگویی از نهادهای مزبور متناسب با بافت فرهنگی و اجتماعی جامعه ایرانی بود. در گفت‌وگو با كارشناسان به بررسي موضوع پرداخته‌ايم كه در پي مي‌آيد.
يك كارشناس حقوقی در خصوص تمركرگزايي شوراها در ايران مي‌گويد: با سيري در قوانین و مقررات عام و خاص مربوط به شوراهای محلی در ساختار حقوقی کشور و مراجعه به مشروح مذاکرات خبرگان قانون اساسي و کنار هم گذاشتن موارد فوق‌الذکر در کنار سياق کلي متن قانون اساسي به تفکر تمرکزگرايي پي‌مي‌بريم که از قرن‌ها پيش و حتي بعد از خيزش مشروطه و آغاز ايجاد دولت مدرن در ايران بر ساختار سياسي– حقوقي کشور سايه افکنده و در تار و پود آن ريشه دوانيده است.
هادي امين‌زاده ادامه مي‌دهد: تفکر مزبور به حدي قدرتمند بوده که تلاش‌هاي سياست‌مداران در وضع قوانين تمرکززدا همچون «متمم قانون اساسي مشروطه» و همچنين اصول پايه‌اي شوراها مندرج در قانون اساسي جمهوری اسلامی را در خود بلعيده و بر اين اساس نظام تفکري خود را (تمرکز سياسي- اداري) بر ساختار سياسي- حقوقي کشور تحميل کرده يا در اثر فشارهاي سياسي، ترکيبي ابهام برانگيز از نهادهاي غير‌متمرکز محلي را در ساختار مورد اشاره چيده است؛ چيدماني که يا دوام نداشته يا در صورت تداوم، همانند وضعيت کنوني، نه مي‌توان آن را مصداق تمرکززدايي واقعی و تشکيل دولت‌هاي محلي نظام‌مند انگاشت و نه مي‌توان به آن را ساختار متمرکز دانست.
شوراها؛ ابزار تحقق تمرکززدایی
اين كارشناس حقوق درباره عدم تمركزگرايي در نظام حقوقي شوراها مي‌گويد: با نگاهی به نظام حقوقي و سياسي جمهوري اسلامي ايران مبتنی بر قانون اساسي و ساير قوانين موضوعه آشکار می‌شود که اين نظام مبتني بر سيستم عدم‌تمرکز است و به‌عبارتی شوراها در نظام حقوقي- سياسي ايران، همان نهادهاي انتخابي محلي در چارچوب تئوري عدم‌تمرکز محلي تلقی مي‌شوند.
امين‌زاده ادامه مي‌دهد: فارغ از ديدگاه قوي و محکم اصول کلي و پايه‌اي قانون اساسي (اصول 6 و 7) دال بر «رکن» انگاشتن شوراهاي محلي در اداره امور محلي، قانون مزبور، سيتسمي ابهام‌برانگيز را در چارچوب عدم تمرکز محلي و بر اساس ديدگاهي حداقلي از تمرکززدايي تحت عنوان شوراها در خود جاي داده است. وي اضافه ميكند: اين ديدگاه حداقلي در مورد تمرکززدايي به قانون خاص تشکيل شوراهاي محلي از طريق کاهش اختيارات و صلاحيت‌ها و افزايش محدوديت‌ها بر اين نهادهاي محلي با شدت بيشتري سرايت و آن‌را به لحاظ عملکردي، بسيار کم‌رمق کرده است.
اين كارشناس حقوق با بيان اينكه یافته‌های پژوهش‌ها نشانگر نبود شخصیت کامل حقوقی، نظارت شدید حکومت مرکزی و نبود جایگاه و اختیارات مشخص در ساختار فعلی نظام سیـاس*ـی است، تصريح ميكند: اين موراد حاکی از نوعی عدم دستیابی به مولفه‌های توسعه همه‌جانبه به سبب عدم درک جایگاه نهادهای محلی به‌عنوان بستر تحقق مشارکت‌های مردمی در ساختار قدرت و تصمیم‌گیری‌های حاکمیت است.
دیدگاه قوانین به شوراها
اين كارشناس حقوق درباره حمايت‌هاي قانوني از شورا مي‌گويد: از دیدگاه حقوقی با بررسي و تدقیق در قوانین كنوني راجع به شوراهاي محلي پي بـرده می‌شود كه اولا قانون فعلي حاكم بر نهادهاي محلي ايران (قانون شوراهای اسلامی شهر) در جهت حمایت از جايگاه حقيقي شوراها نسبت به موقعيت آن در الگوي قانون اساسي گام برداشته است؛ ثانیا با تحليل اصول قانون اساسي و قوانين عادي موضوع نهادهاي محلي، متوجه می‌شویم كه در راه رسيدن به نوعی از دولت‌های محلی نظام‌یافته بر پایه الگوی عدم‌تمرکز محلی، چالش‌هاي حقوقي‌ای نیز اعم از موانع، تضادها و خلأها در قوانين مذکور وجود دارد.
امين‌زاده در ادامه با بيان اينكه برای شناسايي چالش‌هاي موجود در قوانين مربوطه سه مولفه اساسي و مشترك در ميان الگوهاي جهانی دولت محلي تحت مضامین هويت حقوقي مجزا، مديريت امور محلي وفق اصل تفكيك امور ملي و محلي، همچنین نظارت محدود حکومت مركزي بر دولت‌هاي محلي استخراج شده است، اظهار مي‌دارد: متعاقبا رهیافت حاصل از تطبیق معيارهاي مذكور بر ساختار حقوقی ایران در مجموع نشانگر آن است که نظام شوراهای محلی کشورمان فاصله فراوانی با شأن دولت‌های محلي برآمده از نظام‌های برجسته حقوقی جهانی داشته و در راستای دستيابي به استانداردهاي مطلوب، ساختار مذکور مستلزم انجام اصلاحات در هر دو سطح قانونگذاری است.
مولفه‌های موجودیت دولت‌های محلی
يك كارشناس حقوقی در پاسخ به اين سوال كه مولفه‌های موجودیت دولت‌های محلی چيست؟ اظهار مي‌دارد: اداره تمامی يا بخش زيادي از امور محلي در حيطه اختيارات نهاد محلي قرار گرفته تا تصميمات و اقدامات نهاد مزبور در امور محلي از طريق نهاد اجرايي‌اش، با هدف رفع نيازهاي محلي به سرانجام برسند. بنابراین اولین مولفه موجودیت دولت‌های محلی، اصل مديريت امور محلي توسط شوراهای محلی طبق اصل تفکيک امور ملي و محلي است. نگاه قوانین عادي به حيطه وظايف و اختيارات شوراهاي محلي بسيار تنگ‌نظرانه و مبتنی بر عدم توسعه صلاحيت‌هاي ذاتي اين نهادها يعني تصميم‌گيري و تصميم‌سازي در امور
محلي است.
سعيد حق‌وردي یکی از مولفه‌ها در مورد جایگاه شوراها را هويت حقوقي مستقل عنوان ميكند و مي‌گويد: برای آنکه اداره انحصاری و اختصاصی امری به یک واحد سپرده شود لازمه آن اعطای شخصیت حقوقی جداگانه و مستقل به آن واحد است. شخصیت حقوقي تقسيم به سه هويت مجزا يعني استقلال حقوقي، استقلال اداري - سازماني و استقلال مالي ميشود.
وي با بيان اينكه نظارت حکومت مرکزي بر دولت‌هاي محلي از جمله اصول نظام عدم تمرکز محلي و همچنين از الزامات تشکيل چنين دولت‌هاي (محلي) در ممالک جهان است، اضافه ميكند: نظارت مذکور از جهاتي قابل بررسي است؛ يکي اينکه دولت مرکزي از طريق نظارت‌ها و راهنمايي‌های گوناگون، دولت‌هاي محلي را برای بهبود ارايه خدمات عمومي محلي کمک می‌کند. از طرف ديگر اينکه، حکومت مرکزي با استفاده از قدرت نظارتي خود دولت‌هاي محلي را مقيد به قیود و حدود قوانين مملکتي می‌کند.
تقویت روحیه مردمسالاری
حق‌وردي در ادامه خاطرنشان ميكند: از بعد نظري و در چارچوب سيستم عدمتمركز محلي، الگوي نظام‌یافته می‌تواند الگويي باشد که نظام عدمتمركز اداري كنوني را شفاف، كارآمد و منطبق بر مولفه‌هاي دموكراتيك کند.
وي می‌افزاید: البته تحقق واقعي چنین نظام اداري اساسا با ایجاد اعتقاد واقعي بر نقش مردم به عنوان عنصر اصلي اداره امور كشور محقق خواهد شد. بر این اساس در ابتدا بايد فرهنگ سياسي جامعه ايراني به سمت يك فرهنگ مبتني بر اصول مردمسالاری و مبتني بر مشاركت افراد اجتماع در سرنوشت سياسي و اجتماعي خودشان، جهت‌دهي و اصلاح شود؛ ثانيا در راستاي تحقق مشاركت نهادمند افراد، برای ايجاد احزاب و نهادهاي مدني در لايه‌هاي مختلف اجتماع ضمن تغییر بینش با اصلاح قوانين مربوطه، اقداماتی انجام شود.
اين كارشناس حقوقی در پايان يادآور ميشود: در خصوص ايجاد تمرکززدایی توصیه می‌شود يک نظام شورايي يا نظام دولت‌هاي محلي به‌صورتي پيوسته و منسجم همراه با جايگاه مشخص در ساختار حقوقي – سياسي همچنين اختيارات و وظايف روشن ایجاد شود.
سطوح شورايي موجود در ساختار کنوني مي‌تواند مبنايي براي اين نظام بوده و آنچه بايستي مورد اصلاح و بازنگري واقع شود و در طراحي نظام جديد شورايي مورد نظر قرار گيرد، تعيين جايگاه سطوح شورايي مذکور در ساختار قدرت و اعطاي اختيارات و وظايف متناسب با شأن تاسيس نهادهاي انتخابي محلي است.
در ممالک توسعه‌یافته و نظام‌های حقوقی الگو، جایگاه و کارکرد شوراهای محلی در ساختار قدرت بر مبنای برنامه‌ریزی، مقررات‌گذاری، نظارت و تعیین مدیریت‌های اجرایی قلمرو تحت پوشش استوار است. برای ارتقای جایگاه شوراهای محلی باید در پی واکاوی و آسیب‌شناسی وضع فعلی نهادهای محلی در ساختار سیـاس*ـی - حقوقی جمهوری اسلامی و همچنین ارائه راهکارهای مقتضی در خصوص تبیین وضعیت مطلوب و ایجاد الگویی از نهادهای مزبور متناسب با بافت فرهنگی و اجتماعی جامعه ایرانی بود. در گفت‌وگو با كارشناسان به بررسي موضوع پرداخته‌ايم كه در پي مي‌آيد.
يك كارشناس حقوقی در خصوص تمركرگزايي شوراها در ايران مي‌گويد: با سيري در قوانین و مقررات عام و خاص مربوط به شوراهای محلی در ساختار حقوقی کشور و مراجعه به مشروح مذاکرات خبرگان قانون اساسي و کنار هم گذاشتن موارد فوق‌الذکر در کنار سياق کلي متن قانون اساسي به تفکر تمرکزگرايي پي‌مي‌بريم که از قرن‌ها پيش و حتي بعد از خيزش مشروطه و آغاز ايجاد دولت مدرن در ايران بر ساختار سياسي– حقوقي کشور سايه افکنده و در تار و پود آن ريشه دوانيده است.
هادي امين‌زاده ادامه مي‌دهد: تفکر مزبور به حدي قدرتمند بوده که تلاش‌هاي سياست‌مداران در وضع قوانين تمرکززدا همچون «متمم قانون اساسي مشروطه» و همچنين اصول پايه‌اي شوراها مندرج در قانون اساسي جمهوری اسلامی را در خود بلعيده و بر اين اساس نظام تفکري خود را (تمرکز سياسي- اداري) بر ساختار سياسي- حقوقي کشور تحميل کرده يا در اثر فشارهاي سياسي، ترکيبي ابهام برانگيز از نهادهاي غير‌متمرکز محلي را در ساختار مورد اشاره چيده است؛ چيدماني که يا دوام نداشته يا در صورت تداوم، همانند وضعيت کنوني، نه مي‌توان آن را مصداق تمرکززدايي واقعی و تشکيل دولت‌هاي محلي نظام‌مند انگاشت و نه مي‌توان به آن را ساختار متمرکز دانست.
شوراها؛ ابزار تحقق تمرکززدایی
اين كارشناس حقوق درباره عدم تمركزگرايي در نظام حقوقي شوراها مي‌گويد: با نگاهی به نظام حقوقي و سياسي جمهوري اسلامي ايران مبتنی بر قانون اساسي و ساير قوانين موضوعه آشکار می‌شود که اين نظام مبتني بر سيستم عدم‌تمرکز است و به‌عبارتی شوراها در نظام حقوقي- سياسي ايران، همان نهادهاي انتخابي محلي در چارچوب تئوري عدم‌تمرکز محلي تلقی مي‌شوند.
امين‌زاده ادامه مي‌دهد: فارغ از ديدگاه قوي و محکم اصول کلي و پايه‌اي قانون اساسي (اصول 6 و 7) دال بر «رکن» انگاشتن شوراهاي محلي در اداره امور محلي، قانون مزبور، سيتسمي ابهام‌برانگيز را در چارچوب عدم تمرکز محلي و بر اساس ديدگاهي حداقلي از تمرکززدايي تحت عنوان شوراها در خود جاي داده است. وي اضافه ميكند: اين ديدگاه حداقلي در مورد تمرکززدايي به قانون خاص تشکيل شوراهاي محلي از طريق کاهش اختيارات و صلاحيت‌ها و افزايش محدوديت‌ها بر اين نهادهاي محلي با شدت بيشتري سرايت و آن‌را به لحاظ عملکردي، بسيار کم‌رمق کرده است.
اين كارشناس حقوق با بيان اينكه یافته‌های پژوهش‌ها نشانگر نبود شخصیت کامل حقوقی، نظارت شدید حکومت مرکزی و نبود جایگاه و اختیارات مشخص در ساختار فعلی نظام سیـاس*ـی است، تصريح ميكند: اين موراد حاکی از نوعی عدم دستیابی به مولفه‌های توسعه همه‌جانبه به سبب عدم درک جایگاه نهادهای محلی به‌عنوان بستر تحقق مشارکت‌های مردمی در ساختار قدرت و تصمیم‌گیری‌های حاکمیت است.
دیدگاه قوانین به شوراها
اين كارشناس حقوق درباره حمايت‌هاي قانوني از شورا مي‌گويد: از دیدگاه حقوقی با بررسي و تدقیق در قوانین كنوني راجع به شوراهاي محلي پي بـرده می‌شود كه اولا قانون فعلي حاكم بر نهادهاي محلي ايران (قانون شوراهای اسلامی شهر) در جهت حمایت از جايگاه حقيقي شوراها نسبت به موقعيت آن در الگوي قانون اساسي گام برداشته است؛ ثانیا با تحليل اصول قانون اساسي و قوانين عادي موضوع نهادهاي محلي، متوجه می‌شویم كه در راه رسيدن به نوعی از دولت‌های محلی نظام‌یافته بر پایه الگوی عدم‌تمرکز محلی، چالش‌هاي حقوقي‌ای نیز اعم از موانع، تضادها و خلأها در قوانين مذکور وجود دارد.
امين‌زاده در ادامه با بيان اينكه برای شناسايي چالش‌هاي موجود در قوانين مربوطه سه مولفه اساسي و مشترك در ميان الگوهاي جهانی دولت محلي تحت مضامین هويت حقوقي مجزا، مديريت امور محلي وفق اصل تفكيك امور ملي و محلي، همچنین نظارت محدود حکومت مركزي بر دولت‌هاي محلي استخراج شده است، اظهار مي‌دارد: متعاقبا رهیافت حاصل از تطبیق معيارهاي مذكور بر ساختار حقوقی ایران در مجموع نشانگر آن است که نظام شوراهای محلی کشورمان فاصله فراوانی با شأن دولت‌های محلي برآمده از نظام‌های برجسته حقوقی جهانی داشته و در راستای دستيابي به استانداردهاي مطلوب، ساختار مذکور مستلزم انجام اصلاحات در هر دو سطح قانونگذاری است.
مولفه‌های موجودیت دولت‌های محلی
يك كارشناس حقوقی در پاسخ به اين سوال كه مولفه‌های موجودیت دولت‌های محلی چيست؟ اظهار مي‌دارد: اداره تمامی يا بخش زيادي از امور محلي در حيطه اختيارات نهاد محلي قرار گرفته تا تصميمات و اقدامات نهاد مزبور در امور محلي از طريق نهاد اجرايي‌اش، با هدف رفع نيازهاي محلي به سرانجام برسند. بنابراین اولین مولفه موجودیت دولت‌های محلی، اصل مديريت امور محلي توسط شوراهای محلی طبق اصل تفکيک امور ملي و محلي است. نگاه قوانین عادي به حيطه وظايف و اختيارات شوراهاي محلي بسيار تنگ‌نظرانه و مبتنی بر عدم توسعه صلاحيت‌هاي ذاتي اين نهادها يعني تصميم‌گيري و تصميم‌سازي در امور
محلي است.
سعيد حق‌وردي یکی از مولفه‌ها در مورد جایگاه شوراها را هويت حقوقي مستقل عنوان ميكند و مي‌گويد: برای آنکه اداره انحصاری و اختصاصی امری به یک واحد سپرده شود لازمه آن اعطای شخصیت حقوقی جداگانه و مستقل به آن واحد است. شخصیت حقوقي تقسيم به سه هويت مجزا يعني استقلال حقوقي، استقلال اداري - سازماني و استقلال مالي ميشود.
وي با بيان اينكه نظارت حکومت مرکزي بر دولت‌هاي محلي از جمله اصول نظام عدم تمرکز محلي و همچنين از الزامات تشکيل چنين دولت‌هاي (محلي) در ممالک جهان است، اضافه ميكند: نظارت مذکور از جهاتي قابل بررسي است؛ يکي اينکه دولت مرکزي از طريق نظارت‌ها و راهنمايي‌های گوناگون، دولت‌هاي محلي را برای بهبود ارايه خدمات عمومي محلي کمک می‌کند. از طرف ديگر اينکه، حکومت مرکزي با استفاده از قدرت نظارتي خود دولت‌هاي محلي را مقيد به قیود و حدود قوانين مملکتي می‌کند.
تقویت روحیه مردمسالاری
حق‌وردي در ادامه خاطرنشان ميكند: از بعد نظري و در چارچوب سيستم عدمتمركز محلي، الگوي نظام‌یافته می‌تواند الگويي باشد که نظام عدمتمركز اداري كنوني را شفاف، كارآمد و منطبق بر مولفه‌هاي دموكراتيك کند.
وي می‌افزاید: البته تحقق واقعي چنین نظام اداري اساسا با ایجاد اعتقاد واقعي بر نقش مردم به عنوان عنصر اصلي اداره امور كشور محقق خواهد شد. بر این اساس در ابتدا بايد فرهنگ سياسي جامعه ايراني به سمت يك فرهنگ مبتني بر اصول مردمسالاری و مبتني بر مشاركت افراد اجتماع در سرنوشت سياسي و اجتماعي خودشان، جهت‌دهي و اصلاح شود؛ ثانيا در راستاي تحقق مشاركت نهادمند افراد، برای ايجاد احزاب و نهادهاي مدني در لايه‌هاي مختلف اجتماع ضمن تغییر بینش با اصلاح قوانين مربوطه، اقداماتی انجام شود.
اين كارشناس حقوقی در پايان يادآور ميشود: در خصوص ايجاد تمرکززدایی توصیه می‌شود يک نظام شورايي يا نظام دولت‌هاي محلي به‌صورتي پيوسته و منسجم همراه با جايگاه مشخص در ساختار حقوقي – سياسي همچنين اختيارات و وظايف روشن ایجاد شود.
سطوح شورايي موجود در ساختار کنوني مي‌تواند مبنايي براي اين نظام بوده و آنچه بايستي مورد اصلاح و بازنگري واقع شود و در طراحي نظام جديد شورايي مورد نظر قرار گيرد، تعيين جايگاه سطوح شورايي مذکور در ساختار قدرت و اعطاي اختيارات و وظايف متناسب با شأن تاسيس نهادهاي انتخابي محلي است.
