nadiya_m
مدیر بازنشسته
مقامات اداری و مراجع دولتی و عمومی حق ندارند با این بهانه كه رای صادره مستدل نیست، از اجرای حكم استنكاف كنند حرف آخر را قوه قضاییه می زند و استقلال و اقتدار قوه قضاییه در سایه قانون به نفع همه شهروندان حتی مدیران است. من در همین عمر كوتاه قضایی خود دیده ام مدیری دولتی كه مغرورانه در مقابل رای دیوان مقاومت می كرده، پس از مدتی از سمتش بركنار شده و آمده دیوان و علیه اداره خودش دادخواست داده!
دكتر ذبیح الله واحدی در دو رشته دندانپزشكی و حقوق تحصیل كرده و همزمان به دو شغل خطیر قضاوت و دندانپزشكی اشتغال دارد. در اوایل انقلاب به سمت قاضی دادگستری انتخاب شد و در مدت سه دهه اشتغال به قضاوت هرگز از تتبع و تحقیق در اقیانوس علم حقوق دست نكشیده است و برای او در رسیدگی به پرونده ها آنچه اهمیت ندارد رابـ ـطه و جایگاه طرفین است. وی وظیفه قاضی را اجرای قانون توام با دفاع از حقوق شهروندی می داند. مهم ترین ملاك او در تفسیر قانون رعایت حقوق ملت است. استدلالات وی در دادنامه ها می درخشند. آرای مهم و ارزشمندی به قلم او نگارش یافته اند كه یكی از مهم ترین آنها، محكومیت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به لزوم جبران خسارت تهیه كننده فیلم سنتوری است. مسائل عملی پیرامون دیوان عدالت اداری را با ایشان به گفت وگو نشستیم.
آیا قاضی دیوان عدالت می تواند در صدور حكم به قانون اساسی، اصول حقوقی یا معاهدات بین المللی استناد كند و بر اساس آن، حكم صادر كند؟
در ابتدا لازم می دانم به نكته بسیار مهمی اشاره كنم. ما قریب به 90 سال است در حوزه های حقوق مدنی و حقوق تجارت قوانین مدون جامع (مادر) داریم. این قبیل قوانین جامع و مانع كه سرآمد آنها، قانون مدنی است، به سبب آنكه اصول و قواعد فقهی و حقوقی را در موضوعات مربوطه تبیین می كنند، كمك بسیار زیادی به كارآمدی دادگستری، پیشرفت حقوقی جامعه و تسهیل امور مردم می كنند زیرا دیگر اساتید حقوق وكلاو قضات مجبور نیستند برای اثبات اصل، قاعده یا ضروری یا عادلانه بودن نظریه یی ساعت ها مباحثه یا ده ها صفحه استدلال و استنتاح كنند. مثلاماده 10 قانون مدنی حكمی صریح صادر كرده كه قرارداد خصوصی معتبر و لازم الاجراست، اما در حقوق عمومی به معنای اعم و حقوق اداری به معنای اخص قانون جامع ماهوی نداریم و در بسیاری از پرونده ها و دعاوی با عدم، نقص یا اجمال قوانین مواجهیم و به همین لحاظ در مجامع حقوقی و مراجع قضایی مجبوریم برای تبیین اصول و قواعد مهمی كه یا به صورتی مبهم و پراكنده در برخی از قوانین آمده اند یا اصلادر هیچ قانونی نیامده، ساعت ها بحث كنیم: اصولی مانند لزوم تامین انتظار مشروع فرد توسط اداره، تناسب تخلف و مجازات اداری و ضرورت رعایت موازین رسیدگی منصفانه در نهادهای شبه قضایی و... و با وجود تمام اینها برخی قضات ما به اجرای نص قوانین معتقدند و با تفاسیر موسع یا شاذ به نفع شاكی اداره (اعم از دولتی، شبه قضایی و عمومی) مخالفند. بنابراین بنده معتقدم تدوین قانون جامع حقوق اداری ضروری است: قانونی كه اصول و قواعد حقوق اداری را به صراحت بیان كند و به مناقشات بی پایان نظری كه آثار زیانبار عملی دارد، پایان دهد و این قانون علی القاعده بیش از 50 ماده نخواهد داشت اما بسیار موثر و مفید خواهد بود و تحول بزرگی در رعایت حقوق شهروندی شهروندان ایجاد خواهد كرد، در نتیجه امیدوارم دانشكده های حقوق به این موضوع توجه كنند و اساتید حقوق عمومی باب این بحث بسیار مهم را بگشایند اما برمی گردم به پرسش شما، این سوال مبنایی و بنیادین است به این معنا كه ما برای پاسخ به این سوال باید به مبانی و منابع تصمیمات مراجع قضایی در نظام حقوقی توجه كنیم. حال اگر بخواهیم بر دیوان عدالت اداری متمركز شویم، باز هم ناگزیریم قواعد صدور رای را بررسی كنیم. از اصل 167 قانون اساسی شروع می كنیم. این اصل یكی از معیارهای مهم و شایسته توجه برای محاكم است. اصل مذكور سه منبع را به ترتیب ذكر كرده: 1- قانون موضوعه 2- منابع معتبر اسلامی 3- فتاوی مشهور، و به نظر می رسد این ترتیب هوشمندانه و عامدانه بوده است یعنی مقنن قانون اساسی قانون مدون را مهم ترین منبع دانسته و فقط اگر قانون نبود، می توان به منابع بعدی مراجعه كرد. معیار بعدی ما ماده 3 قانون آیین دادرسی مدنی است. مفاد این ماده با اصل فوق تفاوت هایی دارد. متعرض ابهام، نقص یا حتی عدم وجود قانون و تعارض قوانین شده است. مقنن در این ماده به امكان استناد به اصول حقوقی تصریح كرده است. بنابراین شعب دیوان عدالت اداری اول باید به قانون حاكم بر موضوع مراجعه كنند و اجتهاد در مقابل نص قانون جایز نیست اما در صورت اجمال یا خلاقانونی می توانند به اصول حقوقی استناد كنند. اما علمای حقوق درباره این عبارت مصادیق و تفاسیر متعددی بیان كرده اند و درباره اینكه چه مواردی را می توان واجد اعتبار اصل حقوقی دانست، بین حقوقدانان اختلاف نظر جدی وجود دارد. به هر حال این اختیاری كه مقنن در ماده مزبور پیش بینی كرده، مطلوب و راهگشاست. در حقوق اداری اصل مترقی به نام لزوم تامین انتظار مشروع شهروند توسط اداره وجود دارد با این توضیح كه اداره باید درخواست معقول منطقی و متعارف شهروند را اجابت كند و مجاز نیست با سوءاستفاده از سكوت یا اجمال قانون و اعمال قدرت، خودش از پاسخگویی و تامین انتظار مشروع افراد امتناع كند یا مفهوم حق مكتسب قاعده مهمی است یا قاعده انصاف به عبارت دیگر مفهوم اصول حقوقی را به ویژه در حقوق اداری باید به نفع شهروندان موسع تفسیر كرد. منبع بعدی ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری است كه در شرف اصلاح است. البته شاید مناسب باشد در اینجا نكته یی را عرض كنم. متاسفانه نهاد كارآمد و مفید دیوان عدالت اداری در عمر تقریبا كوتاه خودش شاهد دگرگونی های تقنینی بوده است هر چند این تغییرات پی در پی قانون با هدف بهبود وضعیت آن صورت گرفته اما اصولااصلاح مكرر قوانین در فواصل كوتاه سبب اختلال در فعالیت نهاد مربوطه می شود زیرا قضات، مجریان و شهروندان به مرور زمان با قانون مانوس می شوند و به آن عادت می كنند و پس از تغییر باید، مدتی سپری شود تا مخاطبان قانون به ویژه مقامات قضایی اداری و وكلابر آن مسلط شوند. به هر روی در ماده 13 فعلی مقنن به عبارت «نقض قوانین و مقررات یا مدلول آنها» اشاره كرده است. موضع گیری مقنن در اینجا میان قضات دیوان عدالت اداری بالاخص هیات عمومی اختلاف نظر ایجاد كرده است بعضی معتقدند با توجه به سیاق و نحوه نگارش ماده مزبور فقط قانون ملاك است پس در صورت سكوت، نقص یا عدم وجود قانون شكایت شاكی از اداره محكوم به رد است و توسل به اصول و قواعد حقوقی موجه نیست زیرا در این قبیل موارد نقض قانون منتفی است، مانند عدم تمدید بلاجهت كارمندان قراردادی یعنی فردی سال های متمادی در اداره خدمت كرده و قرارداد وی مكررا تمدید شده است اما اداره به یكباره و بدون هیچ دلیل موجهی مانند تعدیل نیرو یا تخلف اداری، قرارداد وی را تمدید نمی كند. در اینجا سوال آن است كه آیا اقدام اداره دولتی تابع ضوابط حقوق مدنی است؟ در نتیجه نهاد دولتی ملزم به پاسخگویی مستدل و مدلل برای عملش نیست؟ برخی اعتقاد دارند دولت در تمام موارد و تحت هر شرایطی باید پاسخگو باشد، تصمیمش منطقی و معقول باشد و وی موظف است ادله اقدام خود را اعلام كند. اما مخالفان می گویند در این قبیل موارد ملاك ارزیابی رفتار دولت، قرارداد و نص قوانین است و تعهدات دولت را نباید فراتر از قانون و قرارداد دانست. هیات عمومی دیوان عدالت نظر اخیر را برگزیده است.
البته شاید از زاویه دیگری هم بتوان به ماده 13 نگریست. از این دریچه كه قانونگذار در این ماده در مقام تحمیل محدودیت در منابع مورد استناد قاضی دیوان نبوده است بلكه مقصود مقنن بیان نحوه رسیدگی دیوان بوده و خواسته شكلی بودن دادرسی دیوان و اعلامی بودن رای آن را بیان كند. به عبارت آخری، عبارت از حیث نقض قوانین یعنی رای دیوان علی القاعده نفی و سلب است تصمیم اداره را باطل و وضعیت سابق را احیا می كند و بالمآل حقی را جابه جا نمی كند. برخلاف آنچه دادگاه عمومی می كند آنجا محكمه حق را از غیرحق تمییز می دهد.
بلی این نظر پربیراه نیست اما دیوان عدالت به نحوه انطباق موضوع با حكم هم توجه می كند كه آیا این مطابقتی كه طرف شكایت با استنباط خودش كرده، صحیح بوده یا خیر. این موضوع ورود در ماهیت است. پس این گزاره از حیث نقض قوانین محدود به مقررات شكلی نیست و مورد فوق را هم در بر می گیرد و اصطلاح رسیدگی شكلی به این معناست كه دیوان وقتی حكم به ورود شكایت داد، پرونده را به مرجع ذی ربط عودت می دهد تا مجددا در شعبه هم عرض رسیدگی شود. درباره استناد به معاهدات بین المللی در دیوان، سابقه یی یافت نكرده ام اما استناد به اصول قانون اساسی در دیوان مرسوم است. به ویژه بند 9 اصل سوم كه بحث عدم تبعیض ناروا را مقرر كرده است و همچنین اصل 166 قانون اساسی نسبت به تصمیمات مراجع شبه قضایی است كه متاسفانه به كرات شاهد صدور آرای غیرمستند و غیرمستدل از نهادهای شبه قضایی هستیم. هیات عمومی در آرای متعددی بر این موضوع مهم تاكید كرده است. یكی از این آرا در سال 1368 صادر و در 18/6/68 در روزنامه رسمی چاپ شده است. در اینجا هیات عمومی به صراحت معتقد است آرای صادره از هیات های رسیدگی به تخلفات اداری باید مستند به قانون و ضوابط شرعی و قانونی باشد و صدور رای بدون رعایت قواعد حقوقی موجه و قابل پذیرش نیست. مورد دیگر ضابطه ناعادلانه تجویز انتقال دانشجوی فرزند عضو هیات علمی بود كه هیات عمومی به درستی این مقرره تبعیض آمیز را به استناد اصل سوم قانون اساسی باطل كرد.
در بسیاری از پرونده ها شاهدیم كه مراجع اداری به تصمیمات دیوان عدالت مبنی بر نقض آیین نامه یا تصمیم اداری وقعی نمی نهند و به نظر می رسد حتی مواد 26 و 35 به بعد قانون جدید كه علاوه بر حكم صریح ماده 576 قانون مجازات اسلامی وضع شدند، به سبب پاره یی ملاحظات غیرحقوقی، موثر نبوده اند، شما این مساله را تا چه حد قبول دارید و راه حل خروج از این وضعیت چیست؟
قانونگذار ما با توجه به مشكلات عملی كه اجرای ماده 576 ق م ج ا برای محكوم له رای دیوان داشت، مواد 26 و 35 را جهت تسهیل و تسریع اجرای آرای دیوان تصویب كرد كه در اصل اقدام بجا و درستی بود. علاوه بر آنكه به نظر می رسد بهتر است اجرای حكم صادره هم به شعبه صادر كننده سپرده شود زیرا بدیهی است قاضی صادر كننده بر محتویات پرونده اشراف دارد كمااینكه در دادگاه عمومی این گونه است. الان برخی پرونده ها در دیوان بین شعبه و اجرای احكام در رفت و آمد است. این تمركز امور، ثمرات بسیاری دارد اما عدم اجرای بعضی از آرای صادره از دیوان، علل مختلفی دارد، اول از خودمان شروع كنیم. اگر رای ما متقن، مستدل، مدلل و مستند به موازین قانونی باشد، اجرای آن آسان خواهد بود و مانند نوری در تاریكی تابیده می شود و پیش می رود. رایی كه مشتمل بر استدلالات متعدد و مستندات باشد را هر انسان متعارفی می پذیرد و مقاومت نمی كند بنابراین مقامات محترم قوه قضاییه باید به این موضوع بسیار مهم (تقویت جنبه استدلالی آرای قضایی) عنایت كنند و قضات را به طرق گوناگون به صدور آرای متقن، صریح و قوی ترغیب كنند. البته مقامات اداری و مراجع دولتی و عمومی حق ندارند با این بهانه كه رای صادره مستدل نیست، از اجرای حكم استنكاف كنند و باید بدانند تصمیم مرجع قضایی در تمام جوامع بشری، فصل الخطاب امور است و همه باید آن را محترم بدارند. حرف آخر را قوه قضاییه می زند و استقلال و اقتدار قوه قضاییه در سایه قانون به نفع همه شهروندان حتی مدیران است. من در همین عمر كوتاه قضایی خود دیده ام مدیری دولتی كه مغرورانه در مقابل رای دیوان مقاومت می كرده، پس از مدتی از سمتش بركنار شده و آمده دیوان و علیه اداره خودش دادخواست داده! دلیل دیگری كه سبب عدم اجرای رای دیوان می شود، ضعف علمی ادارات دولتی و عمومی در حوزه علم حقوق و بی اعتنایی ایشان به موازین حقوقی است یعنی بعضی مدیران ما وقتی می خواهند تصمیمی بگیرند و بخشنامه یی صادر كنند، با مشاور حقوقی مشورت نمی كنند. دستگاه اداری یا وزرا قبل از صدور دستورالعمل یا تصویب آیین نامه باید پیش نویس آن را به اداره حقوقی ارجاع دهند تا كارشناسان زبده حقوقی عدم مغایرت آن را با قانون بررسی كنند. اگر همین یك اقدام (ممیزی حقوقی بخشنامه ها و آیین نامه) در وزارتخانه ها و سازمان ها الزامی شود، بسیاری از مشكلات مردم حل شده، از تراكم كار قوه قضاییه كم می شود. عامل سوم هم مصالحی است كه گاهی اوقات مانع اعمال مواد 26 و 35 به بعد شده است.
حدود اختیارات مراجع اداری یا شبه قضایی در تصمیم گیری مسائلی كه پیرامون حقوق شهروندی (اجتماعی و صنفی) افراد است، چیست؟ به نظر حضرتعالی آیا مقامات یا مراجع اداری ملزم به رعایت اصول و مبانی رسیدگی منصفانه از جمله حق دفاع، ممنوعیت سلب حق قبل از اثبات نهایی تخلف، تناسب تخلف و مجازات اداری هستند؟ موارد متعددی مشاهد شده كه نهاد دولتی یا شبه قضایی حقی را به مدت نامحدود معلق یا باطل می كند مثلاهیات ماده 2 مركز مشاوران قوه قضاییه به راحتی هرچه تمام تر می تواند پروانه فعالیت شخص را به صورت غیابی و بدون رسیدگی انتظامی و استماع دفاعیات ذی نفع باطل كند و گویا در مواردی از این اختیار هم استفاده كرده اند.
شما مباحث متعددی را مطرح كردید كه اهم آن سه موضوع است: 1- حق دفاع، 2- لزوم اتقان تصمیمات و 3- رعایت تناسب تخلف و مجازات در مراجع اداری و شبه قضایی. بحث اتقان رای مرجع شبه قضایی یا تصمیم اداره را كه قبلاو به تفصیل گفتم مثلااگر كمیسیون ماده 20 وزارت بهداشت با داروخانه یی برخورد می كند این اقدام باید مدلل و موجه باشد. البته در اینجا باید تاكید كنم كه كمیسیون مذكور حسب نص تبصره ذیل ماده 20 قانون مربوط به مقررات پزشكی و دارویی فاقد صلاحیت قانونی برای تعیین مجازات است و به هیچ وجه حق پلمب داروخانه ها را ندارد. بحث بعدی ضرورت اجرای موازین رسیدگی منصفانه به ویژه حق بر اخذ دفاعیات فرد در این نهادهاست. مانند احضار شخص، ابلاغ موارد اتهامی به شخص و ادله موجود علیه وی و... به نظر می رسد رعایت همه اینها و در راس موارد مذكور استماع دفاع فرد و امكان ابراز ادله توسط وی جزو وظایف بدیهی اداره یا مرجع شبه قضایی است كمااینكه شعب دیوان و هیات عمومی آرای بسیاری صادر كرده اند كه مثبت ضرورت رعایت حق دفاع فرد در نهادهای اداری یا شبه قضایی است چندی قبل پرونده یی در هیات عمومی مطرح شد كه كمیسیون ماده 100 بدون ابلاغ مورد تخلف به ذی نفع و با وجود فراهم نبودن امكان دفاع وی رای صادر كرده بود. هیات عمومی تصمیم مزبور را خلاف موازین حقوقی تشخیص داد. بنابراین اینها اصول و مبانی حقوقی هستند و الزام ادارات دولتی، موسسات عمومی و مراجع شبه قضایی به رعایت آنها در قبال شهروندان تكلیفی بدیهی است. بحث بعدی تناسب تخلف و مجازات است: در این خصوص هم بین قضات اختلاف نظر است اما به نظر می رسد اكثریت قضات دیوان عدالت معتقد به لزوم رعایت تخلف و مجازات هستند، مثلااگر كارمندی مرتكب غیبت بیش از دو ماه شده اما این غیبت به نوعی قابل توجیه است مانند آنكه فرد متخلف مشكل خانوادگی داشته و به همین جهت این غیبتش كاملاغیرموجه نیست، در این جا مجازات اخراج منطقی نیست یا اگر كارمندی دستور اداری مافوق را اجرا نكرده و بلافاصله اخراج شده در اینجا هم تناسب مفقود است یا حتی كمیسیون ماده 100 بالاترین ضریب را برای تخلف ساختمانی ملكی منظور كرده كه در جای دورافتاده یی قرار گرفته است یا همان كمیسیون ماده 20 برای نخستین بار می خواهد با داروسازی برخورد كند ولو قبلاگزارش های متعددی هم علیه فرد واصل شده اما منجر به اتخاذ تصمیم نشده است در این جا هم سلب صلاحیت در نخستین تصمیمی كه نسبت به وی گرفته می شود متناسب نیست زیرا ما در حدود و تعزیرات هم برای اعمال مجازات ترتیب قائل هستیم اگر كسی 10 بار شرب خمر كند و سپس دستگیر شود مستوجب یك حد است. قضاتی هم مخالف این عقیده هستند و معتقدند رعایت این تناسب از اختیارات مرجع شبه قضایی و اداره است و می گویند دیوان نباید در این موضوع وارد شود.
یكی از موارد شایع، این است كه قانونگذار بعد از وضع قانون، تدوین آیین نامه قانون را بر عهده قوه مجریه می گذارد اما این قوه در بسیاری از موارد اقدامی در این راستا انجام نمی دهد یا با تاخیر بسیار طولانی به وضع آن اقدام می كند. آیا دیوان عدالت می تواند بر اساس صلاحیت های پیش بینی شده برای دیوان، مراجع اداری را مجبور به صدور آیین نامه یی بكند كه قانون تدوین آن را بر عهده قوه مجریه گذاشته است؟
اینجا باید دو نوع قانون را تفكیك كنیم: یكی قانون صریح و دیگری قانون مجمل، مثلاماده 150 قانون برنامه چهارم و ماده 125 قانون مدیریت خدمات كشوری به صراحت دولت را مكلف كرده حقوق كارمندان را متناسب با نرخ تورم اعلامی بانك مركزی افزایش دهد. اجرای این ماده مستلزم مصوبه هیات وزیران است اما مرجع اخیر تناسب مورد نظر مقنن را رعایت نكرد یعنی افزایش حقوق كاركنان دولت را كمتر از نرخ رسمی تورم منظور كرد، سپس هیات عمومی دیوان، تصویب نامه هیات وزیران باطل كرد و بعد اعمال قانون برای مدت دو سال معلق شد زیرا اجرای قانون مذكور مشروط به تصویب نامه بعدی هیات وزیران بود كه وجود نداشت و تصمیم قبلی هم بی اعتبار شده بود در این خصوص افرادی به دیوان عدالت شكایت كرده و خواستار الزام دستگاه های دولتی به افزایش متناسب حقوق شدند و سپس شعب دیوان آرای متهافتی صادر كردند: بعضی قرار رد شكایت و بعضی حكم به ورود شكایت صادر كردند كه در نهایت هیات عمومی دیوان عدالت با این استدلال كه حكم مقنن صریح است، عدم تصویب آیین نامه را مجوز عدم اجرای قانون صریح تشخیص نداد اما اگر قانونی مجمل باشد مثلابرخی موارد را به مواد آیین نامه احاله كرده باشد و به واقع اجرای آن بدون تدوین و تصویب آیین نامه رافع ابهامات ممكن نباشد در این مورد نمی توان قانون بدون آیین نامه اش را لازم الاجرا دانست كه هیات عمومی چنین موضع گیری هم داشته است. در خاتمه دادخواست الزام وزارتخانه یا هیات وزیران به تصویب آیین نامه قابل طرح و استماع به نظر می رسد.
در سال های اخیر برخی تحدیدات نظری و عملی ویژه در حوزه تصمیمات و مصوبات اداری قوه قضاییه علیه صلاحیت دیوان عدالت اداری صورت گرفته است، اولابرای اعمال این محدودیت ها مبنای قانونی وجود دارد؟ ثانیا به نظر جنابعالی در فرض قانونی بودن سلب صلاحیت از دیوان عدالت اداری، این رویكرد واجد مشروعیت حقوقی است؟ ثالثا در فرض صحت دو گزاره قبلی، شهروندان چه راهی برای تظلم خواهی علیه اقدامات اداری دادگستری یا سازمان های وابسته به قوه قضاییه خواهند داشت؟
من سوال شما را دو قسمت می كنم: اول صلاحیت ذاتی دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به شكایت از تصمیمات اداری قوه قضاییه: این موضوع هم به دو قسمت قابل تقسیم است: یكی شكایت موردی از تصمیم اداری صادره از اركان قوه قضاییه است كه صلاحیت شعب دیوان در این قبیل موارد محرز به نظر می رسد زیرا در ماده 13 حتی رسیدگی به شكایت استخدامی قضات به ظرفیت قوه قضاییه تجویز شده است. دیگری صلاحیت هیات عمومی نسبت به بخشنامه ها و آیین نامه هاست كه این مقوله به تفسیر اصطلاح دولت در قانون اساسی است. این كلمه دولت كه در اصول متعدد قانون اساسی آمده به چه معناست؟ یك نظر این است كه قانونگذار قانون اساسی هر جا از كلمه دولت استفاده كرده مقصودش نظام سیـاس*ـی و اداری كشور بوده زیرا در سایر مواردی كه چنین منظوری نداشته عبارت قوه مجریه به كار رفته است در این تفسیر دولت مساوی با مفهوم state است در حقوق اداری هم وقتی می گوییم دولت منظورمان مجموعه نظام اداری است نه قوه مجریه، به هر حال این یك نظر است و مدافعان این دیدگاه به مفهوم مخالف تبصره م 19 قانون دیوان عدالت هم استناد می كنند كه فقط تصمیمات قضایی دادگستری را از موارد صلاحیت دیوان استثنا كرده است. پس به موجب این نظر دیوان عدالت برای رسیدگی به تمام آیین نامه ها و بخشنامه های قوای سه گانه صالح است اما مخالفان با تمسك به نظرات شورای محترم نگهبان معتقدند با توجه به كاربرد عبارت قوه مجریه در اصل 170 قانون اساسی دیوان فاقد صلاحیت قانونی برای ابطال مصوبات اداری قوه قضاییه است. من چندی پیش با یكی از اعضای محترم شورای نگهبان صحبت كردم، ایشان گفتند با وجود این نظر حق تظلم خواهی شهروندان منتفی نیست بلكه به موجب اصل 159 قانون اساسی دادگاه عمومی دادگستری می تواند بخشنامه قوه قضاییه را باطل كند، البته من معتقدم برای جلوگیری از سرگردانی مردم، تشتت آرا و وحدت مرجع رسیدگی و ارتقای حقوق شهروندی بهتر است این امور در دیوان عدالت اداری متمركز شوند زیرا هیات عمومی دیوان عدالت از تعداد زیادی قضات غالبا ممتاز تشكیل شده و اگر ما حق اعتراض مردم به مصوبات اداری قوه قضاییه را قبول كنیم كه علی القاعده باید چنین باشد دلیل منطقی بر اینكه این امر به یك قاضی دادگاه عمومی واگذار شود وجود ندارد. به هر حال آرای هیات عمومی دیوان عدالت در اكثر موارد موجه، متقن، مستدل و مدلل بوده است و می توان گفت آرای هیات عمومی دیوان عالی كشور و هیات عمومی دیوان عدالت كه از مراجع عالی قضایی كشور هستند، بر آرای محاكم عمومی و تجدیدنظر برتری دارند.
دكتر ذبیح الله واحدی در دو رشته دندانپزشكی و حقوق تحصیل كرده و همزمان به دو شغل خطیر قضاوت و دندانپزشكی اشتغال دارد. در اوایل انقلاب به سمت قاضی دادگستری انتخاب شد و در مدت سه دهه اشتغال به قضاوت هرگز از تتبع و تحقیق در اقیانوس علم حقوق دست نكشیده است و برای او در رسیدگی به پرونده ها آنچه اهمیت ندارد رابـ ـطه و جایگاه طرفین است. وی وظیفه قاضی را اجرای قانون توام با دفاع از حقوق شهروندی می داند. مهم ترین ملاك او در تفسیر قانون رعایت حقوق ملت است. استدلالات وی در دادنامه ها می درخشند. آرای مهم و ارزشمندی به قلم او نگارش یافته اند كه یكی از مهم ترین آنها، محكومیت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به لزوم جبران خسارت تهیه كننده فیلم سنتوری است. مسائل عملی پیرامون دیوان عدالت اداری را با ایشان به گفت وگو نشستیم.
آیا قاضی دیوان عدالت می تواند در صدور حكم به قانون اساسی، اصول حقوقی یا معاهدات بین المللی استناد كند و بر اساس آن، حكم صادر كند؟
در ابتدا لازم می دانم به نكته بسیار مهمی اشاره كنم. ما قریب به 90 سال است در حوزه های حقوق مدنی و حقوق تجارت قوانین مدون جامع (مادر) داریم. این قبیل قوانین جامع و مانع كه سرآمد آنها، قانون مدنی است، به سبب آنكه اصول و قواعد فقهی و حقوقی را در موضوعات مربوطه تبیین می كنند، كمك بسیار زیادی به كارآمدی دادگستری، پیشرفت حقوقی جامعه و تسهیل امور مردم می كنند زیرا دیگر اساتید حقوق وكلاو قضات مجبور نیستند برای اثبات اصل، قاعده یا ضروری یا عادلانه بودن نظریه یی ساعت ها مباحثه یا ده ها صفحه استدلال و استنتاح كنند. مثلاماده 10 قانون مدنی حكمی صریح صادر كرده كه قرارداد خصوصی معتبر و لازم الاجراست، اما در حقوق عمومی به معنای اعم و حقوق اداری به معنای اخص قانون جامع ماهوی نداریم و در بسیاری از پرونده ها و دعاوی با عدم، نقص یا اجمال قوانین مواجهیم و به همین لحاظ در مجامع حقوقی و مراجع قضایی مجبوریم برای تبیین اصول و قواعد مهمی كه یا به صورتی مبهم و پراكنده در برخی از قوانین آمده اند یا اصلادر هیچ قانونی نیامده، ساعت ها بحث كنیم: اصولی مانند لزوم تامین انتظار مشروع فرد توسط اداره، تناسب تخلف و مجازات اداری و ضرورت رعایت موازین رسیدگی منصفانه در نهادهای شبه قضایی و... و با وجود تمام اینها برخی قضات ما به اجرای نص قوانین معتقدند و با تفاسیر موسع یا شاذ به نفع شاكی اداره (اعم از دولتی، شبه قضایی و عمومی) مخالفند. بنابراین بنده معتقدم تدوین قانون جامع حقوق اداری ضروری است: قانونی كه اصول و قواعد حقوق اداری را به صراحت بیان كند و به مناقشات بی پایان نظری كه آثار زیانبار عملی دارد، پایان دهد و این قانون علی القاعده بیش از 50 ماده نخواهد داشت اما بسیار موثر و مفید خواهد بود و تحول بزرگی در رعایت حقوق شهروندی شهروندان ایجاد خواهد كرد، در نتیجه امیدوارم دانشكده های حقوق به این موضوع توجه كنند و اساتید حقوق عمومی باب این بحث بسیار مهم را بگشایند اما برمی گردم به پرسش شما، این سوال مبنایی و بنیادین است به این معنا كه ما برای پاسخ به این سوال باید به مبانی و منابع تصمیمات مراجع قضایی در نظام حقوقی توجه كنیم. حال اگر بخواهیم بر دیوان عدالت اداری متمركز شویم، باز هم ناگزیریم قواعد صدور رای را بررسی كنیم. از اصل 167 قانون اساسی شروع می كنیم. این اصل یكی از معیارهای مهم و شایسته توجه برای محاكم است. اصل مذكور سه منبع را به ترتیب ذكر كرده: 1- قانون موضوعه 2- منابع معتبر اسلامی 3- فتاوی مشهور، و به نظر می رسد این ترتیب هوشمندانه و عامدانه بوده است یعنی مقنن قانون اساسی قانون مدون را مهم ترین منبع دانسته و فقط اگر قانون نبود، می توان به منابع بعدی مراجعه كرد. معیار بعدی ما ماده 3 قانون آیین دادرسی مدنی است. مفاد این ماده با اصل فوق تفاوت هایی دارد. متعرض ابهام، نقص یا حتی عدم وجود قانون و تعارض قوانین شده است. مقنن در این ماده به امكان استناد به اصول حقوقی تصریح كرده است. بنابراین شعب دیوان عدالت اداری اول باید به قانون حاكم بر موضوع مراجعه كنند و اجتهاد در مقابل نص قانون جایز نیست اما در صورت اجمال یا خلاقانونی می توانند به اصول حقوقی استناد كنند. اما علمای حقوق درباره این عبارت مصادیق و تفاسیر متعددی بیان كرده اند و درباره اینكه چه مواردی را می توان واجد اعتبار اصل حقوقی دانست، بین حقوقدانان اختلاف نظر جدی وجود دارد. به هر حال این اختیاری كه مقنن در ماده مزبور پیش بینی كرده، مطلوب و راهگشاست. در حقوق اداری اصل مترقی به نام لزوم تامین انتظار مشروع شهروند توسط اداره وجود دارد با این توضیح كه اداره باید درخواست معقول منطقی و متعارف شهروند را اجابت كند و مجاز نیست با سوءاستفاده از سكوت یا اجمال قانون و اعمال قدرت، خودش از پاسخگویی و تامین انتظار مشروع افراد امتناع كند یا مفهوم حق مكتسب قاعده مهمی است یا قاعده انصاف به عبارت دیگر مفهوم اصول حقوقی را به ویژه در حقوق اداری باید به نفع شهروندان موسع تفسیر كرد. منبع بعدی ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری است كه در شرف اصلاح است. البته شاید مناسب باشد در اینجا نكته یی را عرض كنم. متاسفانه نهاد كارآمد و مفید دیوان عدالت اداری در عمر تقریبا كوتاه خودش شاهد دگرگونی های تقنینی بوده است هر چند این تغییرات پی در پی قانون با هدف بهبود وضعیت آن صورت گرفته اما اصولااصلاح مكرر قوانین در فواصل كوتاه سبب اختلال در فعالیت نهاد مربوطه می شود زیرا قضات، مجریان و شهروندان به مرور زمان با قانون مانوس می شوند و به آن عادت می كنند و پس از تغییر باید، مدتی سپری شود تا مخاطبان قانون به ویژه مقامات قضایی اداری و وكلابر آن مسلط شوند. به هر روی در ماده 13 فعلی مقنن به عبارت «نقض قوانین و مقررات یا مدلول آنها» اشاره كرده است. موضع گیری مقنن در اینجا میان قضات دیوان عدالت اداری بالاخص هیات عمومی اختلاف نظر ایجاد كرده است بعضی معتقدند با توجه به سیاق و نحوه نگارش ماده مزبور فقط قانون ملاك است پس در صورت سكوت، نقص یا عدم وجود قانون شكایت شاكی از اداره محكوم به رد است و توسل به اصول و قواعد حقوقی موجه نیست زیرا در این قبیل موارد نقض قانون منتفی است، مانند عدم تمدید بلاجهت كارمندان قراردادی یعنی فردی سال های متمادی در اداره خدمت كرده و قرارداد وی مكررا تمدید شده است اما اداره به یكباره و بدون هیچ دلیل موجهی مانند تعدیل نیرو یا تخلف اداری، قرارداد وی را تمدید نمی كند. در اینجا سوال آن است كه آیا اقدام اداره دولتی تابع ضوابط حقوق مدنی است؟ در نتیجه نهاد دولتی ملزم به پاسخگویی مستدل و مدلل برای عملش نیست؟ برخی اعتقاد دارند دولت در تمام موارد و تحت هر شرایطی باید پاسخگو باشد، تصمیمش منطقی و معقول باشد و وی موظف است ادله اقدام خود را اعلام كند. اما مخالفان می گویند در این قبیل موارد ملاك ارزیابی رفتار دولت، قرارداد و نص قوانین است و تعهدات دولت را نباید فراتر از قانون و قرارداد دانست. هیات عمومی دیوان عدالت نظر اخیر را برگزیده است.
البته شاید از زاویه دیگری هم بتوان به ماده 13 نگریست. از این دریچه كه قانونگذار در این ماده در مقام تحمیل محدودیت در منابع مورد استناد قاضی دیوان نبوده است بلكه مقصود مقنن بیان نحوه رسیدگی دیوان بوده و خواسته شكلی بودن دادرسی دیوان و اعلامی بودن رای آن را بیان كند. به عبارت آخری، عبارت از حیث نقض قوانین یعنی رای دیوان علی القاعده نفی و سلب است تصمیم اداره را باطل و وضعیت سابق را احیا می كند و بالمآل حقی را جابه جا نمی كند. برخلاف آنچه دادگاه عمومی می كند آنجا محكمه حق را از غیرحق تمییز می دهد.
بلی این نظر پربیراه نیست اما دیوان عدالت به نحوه انطباق موضوع با حكم هم توجه می كند كه آیا این مطابقتی كه طرف شكایت با استنباط خودش كرده، صحیح بوده یا خیر. این موضوع ورود در ماهیت است. پس این گزاره از حیث نقض قوانین محدود به مقررات شكلی نیست و مورد فوق را هم در بر می گیرد و اصطلاح رسیدگی شكلی به این معناست كه دیوان وقتی حكم به ورود شكایت داد، پرونده را به مرجع ذی ربط عودت می دهد تا مجددا در شعبه هم عرض رسیدگی شود. درباره استناد به معاهدات بین المللی در دیوان، سابقه یی یافت نكرده ام اما استناد به اصول قانون اساسی در دیوان مرسوم است. به ویژه بند 9 اصل سوم كه بحث عدم تبعیض ناروا را مقرر كرده است و همچنین اصل 166 قانون اساسی نسبت به تصمیمات مراجع شبه قضایی است كه متاسفانه به كرات شاهد صدور آرای غیرمستند و غیرمستدل از نهادهای شبه قضایی هستیم. هیات عمومی در آرای متعددی بر این موضوع مهم تاكید كرده است. یكی از این آرا در سال 1368 صادر و در 18/6/68 در روزنامه رسمی چاپ شده است. در اینجا هیات عمومی به صراحت معتقد است آرای صادره از هیات های رسیدگی به تخلفات اداری باید مستند به قانون و ضوابط شرعی و قانونی باشد و صدور رای بدون رعایت قواعد حقوقی موجه و قابل پذیرش نیست. مورد دیگر ضابطه ناعادلانه تجویز انتقال دانشجوی فرزند عضو هیات علمی بود كه هیات عمومی به درستی این مقرره تبعیض آمیز را به استناد اصل سوم قانون اساسی باطل كرد.
در بسیاری از پرونده ها شاهدیم كه مراجع اداری به تصمیمات دیوان عدالت مبنی بر نقض آیین نامه یا تصمیم اداری وقعی نمی نهند و به نظر می رسد حتی مواد 26 و 35 به بعد قانون جدید كه علاوه بر حكم صریح ماده 576 قانون مجازات اسلامی وضع شدند، به سبب پاره یی ملاحظات غیرحقوقی، موثر نبوده اند، شما این مساله را تا چه حد قبول دارید و راه حل خروج از این وضعیت چیست؟
قانونگذار ما با توجه به مشكلات عملی كه اجرای ماده 576 ق م ج ا برای محكوم له رای دیوان داشت، مواد 26 و 35 را جهت تسهیل و تسریع اجرای آرای دیوان تصویب كرد كه در اصل اقدام بجا و درستی بود. علاوه بر آنكه به نظر می رسد بهتر است اجرای حكم صادره هم به شعبه صادر كننده سپرده شود زیرا بدیهی است قاضی صادر كننده بر محتویات پرونده اشراف دارد كمااینكه در دادگاه عمومی این گونه است. الان برخی پرونده ها در دیوان بین شعبه و اجرای احكام در رفت و آمد است. این تمركز امور، ثمرات بسیاری دارد اما عدم اجرای بعضی از آرای صادره از دیوان، علل مختلفی دارد، اول از خودمان شروع كنیم. اگر رای ما متقن، مستدل، مدلل و مستند به موازین قانونی باشد، اجرای آن آسان خواهد بود و مانند نوری در تاریكی تابیده می شود و پیش می رود. رایی كه مشتمل بر استدلالات متعدد و مستندات باشد را هر انسان متعارفی می پذیرد و مقاومت نمی كند بنابراین مقامات محترم قوه قضاییه باید به این موضوع بسیار مهم (تقویت جنبه استدلالی آرای قضایی) عنایت كنند و قضات را به طرق گوناگون به صدور آرای متقن، صریح و قوی ترغیب كنند. البته مقامات اداری و مراجع دولتی و عمومی حق ندارند با این بهانه كه رای صادره مستدل نیست، از اجرای حكم استنكاف كنند و باید بدانند تصمیم مرجع قضایی در تمام جوامع بشری، فصل الخطاب امور است و همه باید آن را محترم بدارند. حرف آخر را قوه قضاییه می زند و استقلال و اقتدار قوه قضاییه در سایه قانون به نفع همه شهروندان حتی مدیران است. من در همین عمر كوتاه قضایی خود دیده ام مدیری دولتی كه مغرورانه در مقابل رای دیوان مقاومت می كرده، پس از مدتی از سمتش بركنار شده و آمده دیوان و علیه اداره خودش دادخواست داده! دلیل دیگری كه سبب عدم اجرای رای دیوان می شود، ضعف علمی ادارات دولتی و عمومی در حوزه علم حقوق و بی اعتنایی ایشان به موازین حقوقی است یعنی بعضی مدیران ما وقتی می خواهند تصمیمی بگیرند و بخشنامه یی صادر كنند، با مشاور حقوقی مشورت نمی كنند. دستگاه اداری یا وزرا قبل از صدور دستورالعمل یا تصویب آیین نامه باید پیش نویس آن را به اداره حقوقی ارجاع دهند تا كارشناسان زبده حقوقی عدم مغایرت آن را با قانون بررسی كنند. اگر همین یك اقدام (ممیزی حقوقی بخشنامه ها و آیین نامه) در وزارتخانه ها و سازمان ها الزامی شود، بسیاری از مشكلات مردم حل شده، از تراكم كار قوه قضاییه كم می شود. عامل سوم هم مصالحی است كه گاهی اوقات مانع اعمال مواد 26 و 35 به بعد شده است.
حدود اختیارات مراجع اداری یا شبه قضایی در تصمیم گیری مسائلی كه پیرامون حقوق شهروندی (اجتماعی و صنفی) افراد است، چیست؟ به نظر حضرتعالی آیا مقامات یا مراجع اداری ملزم به رعایت اصول و مبانی رسیدگی منصفانه از جمله حق دفاع، ممنوعیت سلب حق قبل از اثبات نهایی تخلف، تناسب تخلف و مجازات اداری هستند؟ موارد متعددی مشاهد شده كه نهاد دولتی یا شبه قضایی حقی را به مدت نامحدود معلق یا باطل می كند مثلاهیات ماده 2 مركز مشاوران قوه قضاییه به راحتی هرچه تمام تر می تواند پروانه فعالیت شخص را به صورت غیابی و بدون رسیدگی انتظامی و استماع دفاعیات ذی نفع باطل كند و گویا در مواردی از این اختیار هم استفاده كرده اند.
شما مباحث متعددی را مطرح كردید كه اهم آن سه موضوع است: 1- حق دفاع، 2- لزوم اتقان تصمیمات و 3- رعایت تناسب تخلف و مجازات در مراجع اداری و شبه قضایی. بحث اتقان رای مرجع شبه قضایی یا تصمیم اداره را كه قبلاو به تفصیل گفتم مثلااگر كمیسیون ماده 20 وزارت بهداشت با داروخانه یی برخورد می كند این اقدام باید مدلل و موجه باشد. البته در اینجا باید تاكید كنم كه كمیسیون مذكور حسب نص تبصره ذیل ماده 20 قانون مربوط به مقررات پزشكی و دارویی فاقد صلاحیت قانونی برای تعیین مجازات است و به هیچ وجه حق پلمب داروخانه ها را ندارد. بحث بعدی ضرورت اجرای موازین رسیدگی منصفانه به ویژه حق بر اخذ دفاعیات فرد در این نهادهاست. مانند احضار شخص، ابلاغ موارد اتهامی به شخص و ادله موجود علیه وی و... به نظر می رسد رعایت همه اینها و در راس موارد مذكور استماع دفاع فرد و امكان ابراز ادله توسط وی جزو وظایف بدیهی اداره یا مرجع شبه قضایی است كمااینكه شعب دیوان و هیات عمومی آرای بسیاری صادر كرده اند كه مثبت ضرورت رعایت حق دفاع فرد در نهادهای اداری یا شبه قضایی است چندی قبل پرونده یی در هیات عمومی مطرح شد كه كمیسیون ماده 100 بدون ابلاغ مورد تخلف به ذی نفع و با وجود فراهم نبودن امكان دفاع وی رای صادر كرده بود. هیات عمومی تصمیم مزبور را خلاف موازین حقوقی تشخیص داد. بنابراین اینها اصول و مبانی حقوقی هستند و الزام ادارات دولتی، موسسات عمومی و مراجع شبه قضایی به رعایت آنها در قبال شهروندان تكلیفی بدیهی است. بحث بعدی تناسب تخلف و مجازات است: در این خصوص هم بین قضات اختلاف نظر است اما به نظر می رسد اكثریت قضات دیوان عدالت معتقد به لزوم رعایت تخلف و مجازات هستند، مثلااگر كارمندی مرتكب غیبت بیش از دو ماه شده اما این غیبت به نوعی قابل توجیه است مانند آنكه فرد متخلف مشكل خانوادگی داشته و به همین جهت این غیبتش كاملاغیرموجه نیست، در این جا مجازات اخراج منطقی نیست یا اگر كارمندی دستور اداری مافوق را اجرا نكرده و بلافاصله اخراج شده در اینجا هم تناسب مفقود است یا حتی كمیسیون ماده 100 بالاترین ضریب را برای تخلف ساختمانی ملكی منظور كرده كه در جای دورافتاده یی قرار گرفته است یا همان كمیسیون ماده 20 برای نخستین بار می خواهد با داروسازی برخورد كند ولو قبلاگزارش های متعددی هم علیه فرد واصل شده اما منجر به اتخاذ تصمیم نشده است در این جا هم سلب صلاحیت در نخستین تصمیمی كه نسبت به وی گرفته می شود متناسب نیست زیرا ما در حدود و تعزیرات هم برای اعمال مجازات ترتیب قائل هستیم اگر كسی 10 بار شرب خمر كند و سپس دستگیر شود مستوجب یك حد است. قضاتی هم مخالف این عقیده هستند و معتقدند رعایت این تناسب از اختیارات مرجع شبه قضایی و اداره است و می گویند دیوان نباید در این موضوع وارد شود.
یكی از موارد شایع، این است كه قانونگذار بعد از وضع قانون، تدوین آیین نامه قانون را بر عهده قوه مجریه می گذارد اما این قوه در بسیاری از موارد اقدامی در این راستا انجام نمی دهد یا با تاخیر بسیار طولانی به وضع آن اقدام می كند. آیا دیوان عدالت می تواند بر اساس صلاحیت های پیش بینی شده برای دیوان، مراجع اداری را مجبور به صدور آیین نامه یی بكند كه قانون تدوین آن را بر عهده قوه مجریه گذاشته است؟
اینجا باید دو نوع قانون را تفكیك كنیم: یكی قانون صریح و دیگری قانون مجمل، مثلاماده 150 قانون برنامه چهارم و ماده 125 قانون مدیریت خدمات كشوری به صراحت دولت را مكلف كرده حقوق كارمندان را متناسب با نرخ تورم اعلامی بانك مركزی افزایش دهد. اجرای این ماده مستلزم مصوبه هیات وزیران است اما مرجع اخیر تناسب مورد نظر مقنن را رعایت نكرد یعنی افزایش حقوق كاركنان دولت را كمتر از نرخ رسمی تورم منظور كرد، سپس هیات عمومی دیوان، تصویب نامه هیات وزیران باطل كرد و بعد اعمال قانون برای مدت دو سال معلق شد زیرا اجرای قانون مذكور مشروط به تصویب نامه بعدی هیات وزیران بود كه وجود نداشت و تصمیم قبلی هم بی اعتبار شده بود در این خصوص افرادی به دیوان عدالت شكایت كرده و خواستار الزام دستگاه های دولتی به افزایش متناسب حقوق شدند و سپس شعب دیوان آرای متهافتی صادر كردند: بعضی قرار رد شكایت و بعضی حكم به ورود شكایت صادر كردند كه در نهایت هیات عمومی دیوان عدالت با این استدلال كه حكم مقنن صریح است، عدم تصویب آیین نامه را مجوز عدم اجرای قانون صریح تشخیص نداد اما اگر قانونی مجمل باشد مثلابرخی موارد را به مواد آیین نامه احاله كرده باشد و به واقع اجرای آن بدون تدوین و تصویب آیین نامه رافع ابهامات ممكن نباشد در این مورد نمی توان قانون بدون آیین نامه اش را لازم الاجرا دانست كه هیات عمومی چنین موضع گیری هم داشته است. در خاتمه دادخواست الزام وزارتخانه یا هیات وزیران به تصویب آیین نامه قابل طرح و استماع به نظر می رسد.
در سال های اخیر برخی تحدیدات نظری و عملی ویژه در حوزه تصمیمات و مصوبات اداری قوه قضاییه علیه صلاحیت دیوان عدالت اداری صورت گرفته است، اولابرای اعمال این محدودیت ها مبنای قانونی وجود دارد؟ ثانیا به نظر جنابعالی در فرض قانونی بودن سلب صلاحیت از دیوان عدالت اداری، این رویكرد واجد مشروعیت حقوقی است؟ ثالثا در فرض صحت دو گزاره قبلی، شهروندان چه راهی برای تظلم خواهی علیه اقدامات اداری دادگستری یا سازمان های وابسته به قوه قضاییه خواهند داشت؟
من سوال شما را دو قسمت می كنم: اول صلاحیت ذاتی دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به شكایت از تصمیمات اداری قوه قضاییه: این موضوع هم به دو قسمت قابل تقسیم است: یكی شكایت موردی از تصمیم اداری صادره از اركان قوه قضاییه است كه صلاحیت شعب دیوان در این قبیل موارد محرز به نظر می رسد زیرا در ماده 13 حتی رسیدگی به شكایت استخدامی قضات به ظرفیت قوه قضاییه تجویز شده است. دیگری صلاحیت هیات عمومی نسبت به بخشنامه ها و آیین نامه هاست كه این مقوله به تفسیر اصطلاح دولت در قانون اساسی است. این كلمه دولت كه در اصول متعدد قانون اساسی آمده به چه معناست؟ یك نظر این است كه قانونگذار قانون اساسی هر جا از كلمه دولت استفاده كرده مقصودش نظام سیـاس*ـی و اداری كشور بوده زیرا در سایر مواردی كه چنین منظوری نداشته عبارت قوه مجریه به كار رفته است در این تفسیر دولت مساوی با مفهوم state است در حقوق اداری هم وقتی می گوییم دولت منظورمان مجموعه نظام اداری است نه قوه مجریه، به هر حال این یك نظر است و مدافعان این دیدگاه به مفهوم مخالف تبصره م 19 قانون دیوان عدالت هم استناد می كنند كه فقط تصمیمات قضایی دادگستری را از موارد صلاحیت دیوان استثنا كرده است. پس به موجب این نظر دیوان عدالت برای رسیدگی به تمام آیین نامه ها و بخشنامه های قوای سه گانه صالح است اما مخالفان با تمسك به نظرات شورای محترم نگهبان معتقدند با توجه به كاربرد عبارت قوه مجریه در اصل 170 قانون اساسی دیوان فاقد صلاحیت قانونی برای ابطال مصوبات اداری قوه قضاییه است. من چندی پیش با یكی از اعضای محترم شورای نگهبان صحبت كردم، ایشان گفتند با وجود این نظر حق تظلم خواهی شهروندان منتفی نیست بلكه به موجب اصل 159 قانون اساسی دادگاه عمومی دادگستری می تواند بخشنامه قوه قضاییه را باطل كند، البته من معتقدم برای جلوگیری از سرگردانی مردم، تشتت آرا و وحدت مرجع رسیدگی و ارتقای حقوق شهروندی بهتر است این امور در دیوان عدالت اداری متمركز شوند زیرا هیات عمومی دیوان عدالت از تعداد زیادی قضات غالبا ممتاز تشكیل شده و اگر ما حق اعتراض مردم به مصوبات اداری قوه قضاییه را قبول كنیم كه علی القاعده باید چنین باشد دلیل منطقی بر اینكه این امر به یك قاضی دادگاه عمومی واگذار شود وجود ندارد. به هر حال آرای هیات عمومی دیوان عدالت در اكثر موارد موجه، متقن، مستدل و مدلل بوده است و می توان گفت آرای هیات عمومی دیوان عالی كشور و هیات عمومی دیوان عدالت كه از مراجع عالی قضایی كشور هستند، بر آرای محاكم عمومی و تجدیدنظر برتری دارند.
