nadiya_m
مدیر بازنشسته
چکیده :
انسان بطور طبیعی موجودی جایز الخطا است و امکان بروز اشتباه از ناحیه هر کس، صرف نظر از موقعیت اداری، اجتماعی و علمی او، اجتناب ناپذیر نیست. منشا اشتباه را باید در عوامل متعددی مانند اشتغال زیاد فکری و فیزیکی، فشارهای روحی و جسمی، مشکلات مالی، تراکم کار، عوامل محیطی و غیره جستجو نمود.{1} واضح است که اشتباه متفاوت از خطای عمدی یا تخلف است که مرتکب آن، معمولا بطور عالمانه، با سوء نیّت و یا به انگیزه اِعمال سلیقه و غرض انجام می دهد و تحقّق هدف خاصی را دنبال می کند.
قانونگذار باید برای مصون ماندن حقوق شهروندان از هرگونه اشتباه یا تعرضی که ممکن است معلول حرکت یا اقدام مبتنی بر اشتباه یا تخلف قضات باشد، و نیز در جهت تضمین دادرسی عادلانه ای که شایسته دستگاه قضایی باشد، تدابیر ارزشمندی را اتخاذ کند تا ضریب احتمال وقوع اشتباه و تخلف را به کمترین حد ممکن برساند. یکی از شیوه های مهم برای تضمین صلابت آرای صادره و دادرسی منصفانه، پیش بینی دو مرحله بودن یا چند مرحله بودن رسیدگی قضایی است که علاوه بر ایران، در کشورهای دیگر نیز متداول است. در چنین شیوه ای، ضریب احتمال وقوع اشتباه یا تخلف از سوی قاضی صادرکننده رای، به پایین ترین حد مطلوب می رسد. مقاله حاضر در صدد بررسی ضرورت و یا امکان پیش بینی شیوه یا شیوه های عادی تجدید نظر خواهی از آرای صادره از دیوان عدالت اداری است که به نوبه خود بخش مهمی از اشتغال دستگاه قضایی کشور را در اجرای اصول 170 و 173 قانون اساسی به خود اختصاص داده است.
واژگان کلیدی: تجدید نظر، رای، قاضی، هیات بدوی و تجدید نظر، قضاوت
الف- تعریف تجدید نظر، مفهوم و ضرورت آن در ادبیات حقوقی با تکیه بر دیوان عدالت اداری
تجدید نظر در لغت به معنای "دوباره نظر کردن در امری یا نوشته ای و یا مورد بررسی مجدد قرار دادن آن" است.{2} معنای حقوقی آن نیز منصرف از معنای لغوی نمی باشد. در نگرش حقوقی، تجدید نظر به معنای قضاوت دوباره در خصوص دعوایی است که در مرحله بدوی مورد قضاوت واقع شده و برای آن، نفیا یا اثباتا، حکمی ماهوی صادر شده و یا تصمیمی قاطع (معمولا در قالب قرار) اتخاذ گردیده است. بنا بر این، دادگاه تجدید نظر در رسیدگی شکلی و ماهوی خود، از صلاحیت و اختیارات کافی برخوردار است و ارجاع پرونده به آن، ضمن خاتمه بخشیدن به صلاحیت دادگاه بدوی، جریان اجرایی حکم صادره را تا صدور حکم مرجع اخیر معلق می سازد. البته این امر در دیوان عدالت اداری، که به عنوان مرجع فرجام نسبت به آرای قطعی مراجع اداری و شبه قضایی ایفای نقش می کند، تا حدودی متفاوت است، زیرا رسیدگی ماهوی و ورود به ماهیت دعوا خارج از شان قضایی و اداری دیوان است و افزون بر آن نیز، شکایت به دیوان عدالت اداری، علی الاصول، متضمن اثر تعلیقی در اجرای رای مورد شکایت نیست. در واقع، دیوان عدالت اداری در خصوص رسیدگی به شکایات مردم از حیث نقض قوانین و مقررات از سوی دولت و نهادهای دولتی، یا خروج آنها از حدود اختیارات قانونی، همان نقشی را ایفا می کند که دیوان عالی کشور در مقام رسیدگی فرجامی به آرای قابل فرجام دارد. با چنین تفسیری که مبنای قانونی دارد، چنانکه دیوان در مقام رسیدگی به شکایتی، تصمیم مرجع صادر کننده را نقض کند، راسا از ورود ماهوی به دعوا خودداری نموده و پرونده را جهت رسیدگی به شعبه همعرض ارجاع می دهد تا نسبت به آن مجددا رسیدگی ماهوی شده و رای مقتضی صادر گردد. البته همانگونه که ذیلا اشاره خواهد شد، استثنایی بر این امر وجود دارد و آن شامل مواردی می گردد که دیوان بعنوان اولین و آخرین مرجع ذیصلاح به دادخواست شاکی رسیدگی می کند و به اقتضای همین امر، برخلاف اغلب موارد، وارد ماهیت شده و تصمیم ماهوی اتخاذ می نماید.
بر همین اساس، نه تنها در نظام حقوقی کشورمان، بلکه در ادبیات حقوقی اغلب کشورهای دنیا، واژگان حقوقی با عناوین "تجدید نظر خواهی"3 و "محاکم تجدید نظر"{4} وارد ادبیات حقوقی شده و برای آنها قوانین و مقرراتی وضع شده است.
در نظام حقوقی ایران، اصل بر قطعی بودن آرای صادره از سوی محاکم است و قابلیت تجدید نظر در آرای صادره از سوی دادگاههای عمومی و انقلاب نوعی استثناء بر قاعده تلقی می شود. به بیان دیگر، قطعی بودن آرای محاکم بعنوان یک قاعده کلی و یا یک اصل پذیرفته شده است.4 این مطلب را می توان به صراحت از مفهوم کلمه "مگر" مندرج در ماده 330 قانون آیین دادرسی مدنی استنباط نمود. ماده فوق الذکر اشعار مي دارد:
" آراي دادگاههاي عمومي و انقلاب در امور حقوقي قطعي است، مگر در مواردي كه طبق قانون قابل درخواست تجديد نظر باشد".
با وجود این، دامنه شمول همین استثنای وارد بر قاعده کلی، بمراتب، بیشتر از دایره شمول خود اصل است، زیرا وفق ماده 331 ق.آ.د.م موارد زیر داخل در صلاحیت رسیدگی دادگاه تجدید نظر می باشد :
" الف- در دعاوي مالي كه خواسته يا ارزش آن از سه ميليون ( 3000000) ريال متجاوز باشد ؛
ب - كليه احكام صادره در دعاوي غيرمالي ؛
ج- حكم راجع به متفرعات دعوا، در صورتيكه حكم راجع به اصل دعوا قابل تجديد نظر باشد ؛
د - قرارهاي رد دعوا و يا عدم استماع دعوا ، قرار سقوط دعوا و قرار عدم اهليت. "
علاوه بر آن نیز، ماده 5 قانون جدید آیین دادرسی مدنی اصل فوق را تقویت کرده است. ماده فوق اشعار می دارد:
" آراي دادگاهها قطعي است مگر در موارد مقرر در باب چهارم این قانون یا در مواردی که بموجب سایر قوانین قابل نقض یا تجدید نظر باشد."
بررسی متون قانونی و اسناد معتبر ملی نشان میدهد که ضرورت دو مرحله ای یا چند مرحله بودن دادرسی در هیچ ماده قانونی و یا در هیچکدام از اصول قانون اساسی مورد تاکید یا تصریح واقع نشده است. با وجود این، تلاش قانونگذار و تاکید بیش از حد وی، بیشتر بر تضمین یک دادرسی منصفانه و رعایت حق تظلم خواهی شهروندان متمرکز شده است. بر این اساس، اصل 34 قانون اساسی اعلام می دارد :
" دادخواهي حق مسلم هر فرد است و هر كس ميتواند به منظور دادخواهي به دادگاههای صالح مراجعه نمايد. همه افراد ملت حق دارند اينگونه دادگاهها را در دسترس داشته باشند و هيچ كس را نمي توان از دادگاهي كه بموجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد."
البته محتواي اصل فوق، دقیقا ملهم از ماده 10 اعلاميه جهانی حقوق بشر{5} است كه بيان ميدارد:
" هر كس با مساوات كامل حق داردكه دعوايش بوسيله دادگاه مستقل و بي طرف، منصفانه و علنا،ً رسيدگي بشود و چنين دادگاهي درباره حقوق و الزامات او و يا هر اتهام جزايي كه متوجه او باشد، اتخاذ تصميم مي نمايد."
واضح است که حق دسترسي به محكمه بیطرف، از ديرباز بعنوان يك نياز فردي و جمعي و در تمام نظامات حقوقي دنيا مورد توجه قرار گرفته و حتي در سطح بین المللی نیز، فلسفه وجودي و شکل گیری ديوان بين المللي دادگستري، بعنوان جزء لاينفك منشور ملل متحد، دسترسي همگاني اعضاء براي برخورداري از يك قضاوت بيطرفانه و منصفانه بوده است. آنچه که مهم است، سهولت دسترسي به محاكم قضايي ، حاكميت واقعي قانون بر دعوا يا اختلافات مطروحه، بي طرفي قاضي و خصوصاً برابري اصحاب دعوا و رعايت حق دفاع ميباشد. اهمیت حقوق ناظر بر برابري اصحاب دعوا در خصوص دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری به شکل چشمگیرتری ظاهر می گردد، زیرا اصحاب دعوا در دیوان عدالت اداری از موقعیت و مقام یکسان برخوردار نیستند. در یک طرف، وزنه بسیار سنگین و قدرتمندی بنام دولت یا دستگاه دولتی، بعنوان خوانده دعوی، در کفه ترازوی عدالت دیوان قرار گرفته است، در حالیکه در کفه دیگر آن، مستخدم دولت یا شهروند مظلومی دیده می شود که مدعی تضییع حقوق قانونی و استخدامی خویش از سوی دولت بوده و پشتیبان و تکیه گاهی بجز قانون ندارد. در چنین وضعیتی، چنانکه رسیدگی دیوان متاثر از ملاحظات سیـاس*ـی یا دولتی باشد، استقلال و بیطرفی دادگاه - آنطوری که مورد تاکید قانونگذار ملی و اسناد معتبر بین المللی قرار گرفته و فلسفه تشکیل محاکم را موجب گردیده - شدیدا مخدوش خواهد شد. پیش گیری از وقوع همچین اتفاقی، افزون بر اتخاذ جوانب امنیتی در جهت حفظ بیطرفی و استقلال دیوان و قضات آن، در قالب دو مرحله ای بودن رسیدگی نیز تا حد مطلوبی امکان پذیر است. برابری اصحاب دعوا، نه تنها در نظام حقوقی کشورمان، بلکه در نظام بین الملل حقوقی نیز بعنوان یک اصل کلی شناخته شده است که عدول از آن ناممکن بوده و به نقض غرض در فلسفه شکل گیری محاکم می انجامد. رعایت دقیق این اصل، حق دفاع طرفين را نیز بطور قهری موجب مي گردد كه از آن به " اصل تناظر" (Principe de contradiction) نام بـرده شده است.{7}
در حقوق داخلی کشورمان نیز، تضمین حقوق افراد در برخورداری از یک دادخواهی عادلانه و درست، فلسفه جعل اصل فوق الذکر (اصل 34 قانون اساسی) را تشکیل می دهد. از همین جا، موجبات تاسیس دادگاههای تجدید نظر و بالاتر شکل گرفته است، زیرا به همان دلایلی که در چکیده مقاله عنوان گردید، دادرسان دادگستری نیز از نوع بشر هستند و امکان بروز اشتباه و یا تخلف از ناحیه آنان بعید نیست. علاوه بر آن نیز، دو مرحله ای بودن یا چند مرحله ای بودن دادرسی، ضریب دقت را به بالاترین حد ممکن می رساند و تاثیر روانی و پیشگیرانه زیادی بر قاضیِ صادر کننده ی رای می گذارد، بدین ترتیب که چنانکه قاضی یا قضات صادر کننده ی رای مطمئن باشند که نحوه استدلال و مجموعاً نحوه قضاوت آنان مورد بررسی نقّادانه و کارشناسانه از سوی فردی صاحب نظر قرار خواهد گرفت، بدون تردید نهایت دقت را در تطبیق صحیح موضوعی و حکمی دعوا به کار می گیرند. فقدان چنین امری، بطور طبیعی منجر به کاهش دقت در قضاوت می گردد که ممکن است لطمه های جبران ناپذیری به حقوق قانونی اصحاب دعوا وارد کند.
البته ممکن است که تامّل بیشتر در مدلول اصل فوق تا حدودی ضرورت پیش بینی مراحل تجدید نظر را به ذهن انسان متبادر کند، زیرا قانونگذار از لفظ "دادگاههای صالح" استفاده کرده است نه "دادگاه صالح". در نگرش دقیق و درست، منظور قانونگذار در استفاده از لفظ جمع دادگاه، الزاماً به معنای تنوع دادگاهها از حیث درجه نیست، بلکه منظور اصلی وی، طبقه بندی دادگاهها از نقطه نظر صلاحیت رسیدگی به انواع دعاوی می باشد. برای مثال، دادگاه رسیدگی کننده به دعاوی مربوط به امور خانواده کاملا متفاوت از دادگاهی است که به دعاوی مرتبط با امور کیفری یا اداری رسیدگی می کند.
با مداقه در مدلول تبصره ذیل ماده 331 ق.آ.د.م چنین دریافت می شود که فلسفه پیش بینی مرحله تجدید نظر، صرفاً در جهت تضمین دادرسی عادلانه و صلابت رای صادره می باشد و تلاش قانونگذار در عین حال به هدف جلوگیری از هرگونه اطاله بیمورد دادرسی معطوف گردیده است. برابر تبصره فوق " احكام مستند به اقرار در دادگاه و يا مستند به رأي يك يا چند نفر كارشناس كه طرفين دعوي آنرا قاطع دعوا قرار داده باشند "، خارج از شمول تسری این ماده شناخته شده است، زیرا فرض بر این است که طرفین دعوا، در واقع، به حکم دادگاه راضی شده اند یا به درست بودن و عادلانه بودنِ آن ایمان دارند.{8}
افزون بر موارد مندرج در ماده 331 که قابلیّت تجدید نظر بر آنها متصوّر است، در فرضی که حکم صادره مطابق قانون غیر قابل تجدید نظر باشد نیز، امکان تجدید نظر، نه به شیوه عادی، بلکه به طریق فوق العاده و صرفاً در موارد احصا شده در قانون، به شرح زیر قابل تصور است:
ماده 326 ق.ج.آ.د.م اعلام می دارد:
" آراي صادره از سوی دادگاههاي عمومي و انقلاب در موارد زير نقض مي گردد:
الف- قاضي صادر كننده رأي متوجه اشتباه خود شود ؛
ب - قاضي ديگري پي به اشتباه رأي صادره ببرد، به نحوي كه اگر به قاضي صادر كننده رأي تذكر دهد، متنبه شود ؛
ج - دادگاه صادر كننده رأي يا قاضي ، صلاحيت رسيدگي را نداشته اند و يا بعدا كشف شود كه قاضي فاقد صلاحيت براي رسيدگي بوده است."
از دیدگاه حقوق بين الملل نيز، بند 5 ماده 14 ميثاق بين المللي حقوق مدني و سياسي{9} اشعار ميدارد:
" هر كس مرتكب جرمي اعلام بشود حق دارد كه اعلام مجرميت و محكوميت او به وسيله يكدادگاه عاليتري طبق قانون مورد رسيدگي واقع شود."
مطابق ماده 347 قانون آیین دادرسی مدنی، تجدید نظر خواهی از رای صادره در مرحله بدوی، ضمن ایجاد اشتغال برای دادگاه تجدید نظر، اثر تعلیقی بر اجرای حکم بدوی می گذارد و اجرای حکم را تا تعیین تکلیف مرحله تجدید نظر، معلق می سازد.{10} این مرحله از دادرسی، نوعی شیوه عادی پژوهش از آرا تلقی می گردد، زیرا متفاوت از شیوه های فوق العاده پژوهش است که داخل در صلاحیت مقامات خاص بوده و بسیار محدود میباشند. البته همانگونه که فوقا اشاره گردید، این وضعیت در دیوان عدالت اداری جاری نیست، زیرا دیوان معمولا شان ورود به ماهیت دعوا را ندارد و شکایت در دیوان متضمن اثر تعلیقی بر اجرای رای صادره نمی باشد.
ب - طبقه بندی دعاوی مطروحه در دیوان از حیث سابقه رسیدگی / رسیدگی های قبلی
بررسی دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری نشان می دهد که معمولا سه نوع دعوا، و در مواردی دادخواست، به شرح زیر، در دیوان مطرح می شوند :
ب- 1- دسته اول شکایاتی را تشکیل می دهد که افراد شاکی علیه تصمیمات و آرای صادره از سوی مراجع اداری و شبه قضایی (علی القاعده هیات های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری، کمسیونهای تخصصی، هیئت های بازرسی و . . .) ادارات و دستگاههای دولتی، تسلیم دیوان می کنند. در اینگونه موارد، دعوای مطروحه قبلا و بطور مستقل در هیات های اداری و شبه قضایی فوق مورد رسیدگی واقع شده و در ماهیت دعوای مطروحه رای صادر گردیده است. به عبارت دیگر، شاکی دعوا، حداقل یک مرحله و معمولا دو مرحله از رسیدگی را تجربه نموده است. فرض کنیم شخص "الف" که کارمند یکی از ادارات دولتی است، بدنبال ارتکاب یکی از تخلفات اداری (مثلا "سرپیچی از اجرای دستورهای مقامهای بالاتر در حدود وظایف اداری"، موضوع ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، از سوی هیات بدوی رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه ذیربط به یکی از مجازاتهای مقرر در ماده 9 همان قانون محکوم گردیده است. محکوم علیه در مهلت مقرر (یک ماه از تاریخ ابلاغ رای، وفق ماده 4 قانون فوق) از رای صادره نزد هیات تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری شکایت می کند و هیات اخیر نیز برابر مقررات و پس از طی تشریفات لازم رای صادره را عینا تایید یا تعدیل می نماید. در چنین فرضی، شاکی با ادعای مخدوش بودن آرای صادره و یا نقض حقوق اسخدامی و قانونی خویش از سوی هیئت های فوق، اقدام به طرح شکایت نزد دیوان عدالت اداری می نماید. بدین ترتیب، دیوان با دعوایی مواجه می شود که قبلا در دو مرحله مستقل از هم مورد رسیدگی و صدور رای ماهوی واقع شده است و منطق حقوقی نیز ایجاب می نماید که رای دیوان در یک مرحله صادر شده و قاطع دعوا باشد. به بیان دیگر، توجیهی وجود ندارد که جریان دادرسی در دیوان نیز در دو مرحله بدوی و تجدید نظر صورت گیرد، زیرا هدف اصلی خواهان از تظلم خواهی نزد دیوان عدالت اداری، علی الاصول، تحصیل رای قاطع دعوا می باشد و چنانکه رای دیوان قابلیت تجدید نظر را داشته باشد، موضوع دعوای خواهان با اطاله دادرسی مواجه خواهد شد که هیچ توجیهی در موازین ناظر بر دفاع از حقوق بشر و فلسفه دادرسی به معنای عام خود ندارد. افزون بر مراتب فوق، در حکومت قانون جدید دیوان، به دلالت ماده 7 آن، هر شعبه دیوان مرکب از یک رئیس و دو نفر مستشار است و ملاک در صدور رای، نظر واحد دو نفر(در غیاب وجود یکی از سه نفر) یا دو نفر از سه نفر حاضر در جلسه دادرسی می باشد. این امر در حد مطلوبی، ضریب خطا را به پایین ترین حد ممکن می رساند، زیرا در تطبیق موضوعی و حکمی دعوا - چنانکه روند رسیدگی به درستی صورت گیرد - دقت لازم معمولا مبذول می شود. در واقع، در چنین مواردی، رسیدگی دیوان نوعی رسیدگی فرجامی تلقی می گردد، خصوصا از این منظر که طرح دعوا در دیوان عدالت اداری اثر تعلیقی بر اجرای آرای صادره نداشته و اجرای آنها را معلق نمی کند. واضح است که استثنایی بر این اصل وجود دارد و آن عبارت از پیش بینی توقف اجرای حکم مطابق ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری می باشد که به دیوان اجازه می دهد در صورت تحقق ادعای محکوم علیه مبنی بر جبران ناپذیر بودن آثار و خسارات ناشی از اجرای حکم، اقدام به صدور دستور موقت و توقف عملیات اجرایی نماید.
در مثال فوق، و بصورت کلی نیز، این احتمال وجود دارد که فرد الف به تناسب میزان اهمیت بزه انتسابی، به یکی از مجازاتهای مقرر در بند "الف" تا "ج" ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم گردد که به استناد مفهوم مخالف ماده 10 همان قانون، قطعی تلقی شده و قابلیّت طرح در هیات تجدید نظر را نداشته باشد. در چنین حالتی، رای صادره قابل طرح و رسیدگی دردیوان عدالت اداری خواهد بود و علیرغم حالت اول، دیوان با دعوایی مواجه می شود که فقط سابقه یک بار رسیدگی در مراجع شبه قضایی را تجربه نموده و از عوامل توجیهی برای ضرورت دو مرحله بودن رسیدگی در دیوان تلقی می گردد.
آخرین فرض ممکن در مثال فوق – که جنبه تمثیلی از بیشترین موارد مطروحه در دیوان را دارد – این است که شاکی به یکی از مجازاتهای "د" تا "ک" مقرر در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم گردد که علی الاصول قابل تجدید نظر در هیات تجدید نظر باشد، ولیکن شاکی بدون مراجعه به هیات تجدید نظر، در اثنای مهلت تجدید نظر خواهی و قبل از انقضای آن{11}، مستقیما به دیوان عدالت اداری رجوع نماید.
در چنین وضعیتی تکلیف چیست ؟
آیا دیوان می تواند با این توجیه که هنوز رای صادره به قطعیت نرسیده است، از پذیرش دادخواست شاکی امتناع نموده و یا قرار رد دادخواست را صادر کند ؟
در برداشت اول چنین به نظر می رسد که چون تجدید نظر خواهی از حکم صادره در مرحله بدوی یک " حق " تلقی می شود و هر حقی علی القاعده قابل اسقاط از سوی ذیحق و دارندهِ آن است، لذا در فرض فوق، در واقع، صاحبِ حق تجدید نظر خواهی، از حق خود صرفنظر نموده ولی حق رجوع به محکمه عالی (دیوان عدالت اداری) را برای خود محفوظ نگه داشته است. با چنین تفسیری، دیوان نباید از پذیرش شکایت شاکی خودداری کند، زیرا این امر مستقیماً منجر به استنکاف از دادرسی، موضوع اصل 34 و 167 قانون اساسی، تلقی می شود و از منظر بین المللی نیز مغایر با اصول و موازین ناظر بر حقوق بشر می باشد.
از منظر دیگر، عکس این قضیه دریافت می شود، زیرا بند 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری در احصای موارد شمول صلاحیت دیوان، اشاره صریح به تصمیمات قطعی دارد. بند فوق اعلام می دارد:
"رسیدگی به اعتراضات و شکایت از آرا و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری، هیاتهای بازرسی و کمیسیونهایی مانند کمیسیونهای مالیاتی، شورای کارگاه، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصرا از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها."
با توجه به تصریح قانونگذار و استفاده ی وی از لفظ قطعی، منطقی می نماید که دیوان در مواجهه با چنین دادخواستی، شاکی را به هیات تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه مربوطه ارشاد نماید و یا راسا دادخواست وی را به هیات فوق ارجاع نماید. بدیهی است در صورت عدم تامین خواسته شاکی و یا اصرار وی بر ادعای تضییع حقوق قانونی و استخدامی اش، حق شکایت و رجوع به دیوان به قوت خود باقی خواهد بود.
در رویه عملی دیوان عدالت اداری نیز، شیوه اخیر رایج می باشد و شاکی چنین دادخواستی بموجب اخطار مدیر شعبه به هیات تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری دلالت داده می شود.
ب -2- دسته دوم شکایاتی را تشکیل می دهد که موضوع آنها الزام دستگاه خوانده به رعایت مقررات قانونی است که عدم رعایت شان بنوعی منجر به نقض حقوق استخدامی یا قانونی شاکی گردیده است. به عبارت دیگر، موضوع شکایت و خواسته در این قبیل موارد، نقض تصمیم یا اقدام اداری دستگاه طرف شکایت نیست، بلکه برعکس، الزام وی به اتخاذ تصمیمی است که بموجب اصول و مقررات قانونی باید در حق شاکی صورت می گرفت. در چنین حالتی، دعوا یا شکایت مستند به ترک فعل قانونی یا اداری است که از سوی مسئولان دستگاه اداری صورت گرفته و منجر به نقض حقوق اداری یا استخدامی مستخدم شده است. اعطای وصف تخلف آمیز به چنین ترک فعلی، نه تنها هیچگونه مغایرتی با اصول و مواد قانونی ندارد، بلکه کاملا منطبق بر تصریح قانونگذار است، زیرا برابر ماده 2 قانون مجازات اسلامی، جرم اعم است از هرگونه فعل یا ترک فعلی که در قانون برای آن مجازات تعیین شده باشد. در سطح بین المللی نیز جز این نیست و فعل{12} یا ترک فعل{13} تخلف آمیز، حسب مورد، می تواند مستوجب مجازات باشد. این امر، حتی میتواند از عناصر توجیهی شاکی برای درخواست صدور دستور موقت مبنی بر انجام وظیفه تلقی شود، زیرا با توجه به شیوه نگارش ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری و استفاده قانونگذار از عبارت " . . . یا خودداری از انجام وظیفه توسط اشخاص و مراجع مذکور در ماده 13 . . . " ، موضوع دستور موقت، ممکن است الزام موقت دستگاه خوانده به انجام وظیفه ی قانونی باشد که ترک آن منجر به تسلیم شکایت شده است.
فرض کنیم شخص "الف" که کارمند رسمی یک دستگاه اداری است، بموجب حکم ماموریت صادره از سوی دستگاه محل خدمت خود، مدت یکماه به ماموریت می رود. پس از اتمام ماموریت، نامبرده انتظار دریافت حق ماموریت را دارد، ولی دستگاه استخدامی وی، به دلایلی از پرداخت آن خودداری می کند. فرد الف برای احقاق حقوق قانونی خود راهی جز توسل به دیوان عدالت اداری را ندارد. در این مثال، آنچه که مستند شکایت را تشکیل میدهد، ترک فعل قانونی یا اداری است که منجر به نقض حقوق قانونی شاکی شده است. در اینگونه موارد، و در حکومت جاری قانون جدید دیوان، شکایت در یک مرحله مطرح شده و رای صادره نیز بموجب بند آخر ماده 7 همان قانون، قطعی تلقی می شود. بدین ترتیب، شاکی (همچنین دستگاه خوانده) از امتیاز دو مرحله ای بودن دادرسی محروم می شود، بدون اینکه نقشی در تحمیل آن داشته باشد.
بر خلاف آنچه که فوقا در خصوص صلاحیت دیوان و فقدان شان قضایی آن در ورود ماهوی به دعوا گقته شد، در چنین حالتی، دیوان در مقام اولین و البته آخرین مرجع ذیصلاح اداری یا قضایی، اقدام به رسیدگی نموده و در ضمن رسیدگی خود، هم امور موضوعی و هم امور حکمی را بررسی می نماید. به عبارت دیگر، در اینگونه موارد، بررسی دیوان ماهوی بوده و ناچارا وارد ماهیت دعوا می شود تا بتواند حکم مقتضی را صادر کند.
سوال این است که چه ضمانت اجرای قانونی برای جبران خسارات یا ترمیم حقوق پایمال شده شاکی، یا احیانا دستگاه خوانده، در صورت بروز اشتباه یا تخلف محتمل از سوی قاضی یا قضات صادر کننده رای، از سوی قانونگذار پیش بینی شده است ؟
آیا منطقی است که حقوق استخدامی شاکی یا دستگاه خوانده، بطور محتمل، فدای اشتباه یا تخلف گردد ؟
آیا ضرورت احیای مرحله تجدید نظر در خصوص چنین دادخواستهایی احساس نمی شود ؟
برابر آنچه که در مقدمه مقاله و در خصوص ضرورت احیای دو مرحله ای بودن دادرسی مورد اشاره واقع گردید، منطقی می نماید که دیوان در مواجهه با اینگونه دادخواست ها و در راستای تضمین دادرسی عادلانه و پرهیز از هرگونه احتمال وقوع اشتباه یا خطا در صدور رای، دو مرحله از دادرسی را پیش بینی نماید.
ب -3- دسته سوم شکایاتی را تشکیل می دهد که افراد مردم، در اجرای اصل 170 قانون اساسی و مطابق بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، از بخشنامه ها و آیین نامه های دولتی تسلیم دیوان نموده و درخواست ابطال آنها را می نمایند. نظر به اینکه توضیحات فوق الاشاره ناظر به ضرورت احیای مرحله تجدید نظر، در خصوص این دسته از شکایات فاقد موضوعیت لازم می باشند، لذا از بحث موضوع مقاله جاری خارج است.
نتیجه
شعب دیوان عدالت اداری با دادخواست ها و شکایات مختلفی مواجه هستند. بررسی دعاوی و شکایات مطروحه در دیوان عدالت اداری نشان می دهد که سه نوع شکایت تسلیم دیوان می گردند. دسته اول یا اکثر این شکایات، علیه تصمیمات و آرای صادره از سوی مراجع اداری و شبه قضایی (علی القاعده هیات های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری، کمسیونهای تخصصی، هیئت های بازرسی و . . .) ادارات و دستگاه های دولتی صورت می گیرد. در اینگونه موارد، دعوای مطروحه، قبلا و بطور مستقل، در هیات های اداری و شبه قضایی فوق مورد رسیدگی شکلی و ماهوی واقع شده و در ماهیت آنها رای صادر شده است. به عبارت دیگر، شاکی دعوا، حداقل یک مرحله و معمولا دو مرحله از دادرسی را تجربه نموده است و رسیدگی دیوان بیشتر حالت نظارتی و فرجامی نسبت به امور حکمی را دارد و بر این اساس، شکایت بطور شکلی بررسی می گردد و ضرورتی برای دو مرحله ای بودن دادرسی در دیوان احساس نمی شود. در مقابل، دسته دوم شامل دادخواست ها و شکایاتی میشود که موضوع آنها شکایت از عدم انجام وظیفه قانونی یا خودداری دستگاه دولتی از انجام وظیفه قانونی یا اداری در حق مستخدم است که منشا تضییع حقوق استخدامی شاکی را باعث شده است. در این قبیل شکایات، ترک فعل قانونی یا اداری، اساس و مبنای شکایت را تشکیل می دهد و بدین تریتب دیوان با شکایتی مواجه می شود که سابقه طرح و بررسی قبلی را ندارد و دیوان در مقام اولین و آخرین مرجع ذیصلاح به موضوع رسیدگی می کند. علیرغم دسته اول، نقش دیوان در خصوص چنین شکایاتی، ورود به ماهیت دعوا و صدور دستور ماهوی است که به دنبال بررسی امور موضوعی و حکمی صورت می گیرد. به صراحت میتوان گفت که عوامل و موجباتی که مجموعاً توجیه کننده ی ضرورت احیا یا پیش بینی دو مرحله ای بودن دادرسی در محاکم هستند، در اینگونه شکایات نیز صدق می نمایند و لازم است که قانونگذار برای تضمین دادرسی عادلانه، رعایت حقوق شهروندان و مصون ماندن آنها از هرگونه تعـ*رض یا اشتباه محتمل از سوی قضات، مرحله تجدید نظر را پیش بینی نماید تا رای صادره، علیرغم تجویز ماده 7 قانون فعلی دیوان، قابل تجدید نظر باشد. اتخاذ چنین تدبیری، نه تنها منطبق بر اسناد و منابع ملی، از جمله قانون اساسی است، بلکه با روح اسناد بین المللی ناظر بر حقوق بشر نیز کاملا موافق می باشد. پیش بینی این امر در خصوص آخرین دسته از شکایات مردم، یعنی شکایت از آیین نامه ها و بخشنامه های دولتی، به بهانه خلاف قانون بودن یا خلاف شرع بودن آنها، یا خروج آنها از حوزه اختیارات مقام تصویب کننده، از این حیث فاقد موضوعیّت می باشد.
انسان بطور طبیعی موجودی جایز الخطا است و امکان بروز اشتباه از ناحیه هر کس، صرف نظر از موقعیت اداری، اجتماعی و علمی او، اجتناب ناپذیر نیست. منشا اشتباه را باید در عوامل متعددی مانند اشتغال زیاد فکری و فیزیکی، فشارهای روحی و جسمی، مشکلات مالی، تراکم کار، عوامل محیطی و غیره جستجو نمود.{1} واضح است که اشتباه متفاوت از خطای عمدی یا تخلف است که مرتکب آن، معمولا بطور عالمانه، با سوء نیّت و یا به انگیزه اِعمال سلیقه و غرض انجام می دهد و تحقّق هدف خاصی را دنبال می کند.
قانونگذار باید برای مصون ماندن حقوق شهروندان از هرگونه اشتباه یا تعرضی که ممکن است معلول حرکت یا اقدام مبتنی بر اشتباه یا تخلف قضات باشد، و نیز در جهت تضمین دادرسی عادلانه ای که شایسته دستگاه قضایی باشد، تدابیر ارزشمندی را اتخاذ کند تا ضریب احتمال وقوع اشتباه و تخلف را به کمترین حد ممکن برساند. یکی از شیوه های مهم برای تضمین صلابت آرای صادره و دادرسی منصفانه، پیش بینی دو مرحله بودن یا چند مرحله بودن رسیدگی قضایی است که علاوه بر ایران، در کشورهای دیگر نیز متداول است. در چنین شیوه ای، ضریب احتمال وقوع اشتباه یا تخلف از سوی قاضی صادرکننده رای، به پایین ترین حد مطلوب می رسد. مقاله حاضر در صدد بررسی ضرورت و یا امکان پیش بینی شیوه یا شیوه های عادی تجدید نظر خواهی از آرای صادره از دیوان عدالت اداری است که به نوبه خود بخش مهمی از اشتغال دستگاه قضایی کشور را در اجرای اصول 170 و 173 قانون اساسی به خود اختصاص داده است.
واژگان کلیدی: تجدید نظر، رای، قاضی، هیات بدوی و تجدید نظر، قضاوت
الف- تعریف تجدید نظر، مفهوم و ضرورت آن در ادبیات حقوقی با تکیه بر دیوان عدالت اداری
تجدید نظر در لغت به معنای "دوباره نظر کردن در امری یا نوشته ای و یا مورد بررسی مجدد قرار دادن آن" است.{2} معنای حقوقی آن نیز منصرف از معنای لغوی نمی باشد. در نگرش حقوقی، تجدید نظر به معنای قضاوت دوباره در خصوص دعوایی است که در مرحله بدوی مورد قضاوت واقع شده و برای آن، نفیا یا اثباتا، حکمی ماهوی صادر شده و یا تصمیمی قاطع (معمولا در قالب قرار) اتخاذ گردیده است. بنا بر این، دادگاه تجدید نظر در رسیدگی شکلی و ماهوی خود، از صلاحیت و اختیارات کافی برخوردار است و ارجاع پرونده به آن، ضمن خاتمه بخشیدن به صلاحیت دادگاه بدوی، جریان اجرایی حکم صادره را تا صدور حکم مرجع اخیر معلق می سازد. البته این امر در دیوان عدالت اداری، که به عنوان مرجع فرجام نسبت به آرای قطعی مراجع اداری و شبه قضایی ایفای نقش می کند، تا حدودی متفاوت است، زیرا رسیدگی ماهوی و ورود به ماهیت دعوا خارج از شان قضایی و اداری دیوان است و افزون بر آن نیز، شکایت به دیوان عدالت اداری، علی الاصول، متضمن اثر تعلیقی در اجرای رای مورد شکایت نیست. در واقع، دیوان عدالت اداری در خصوص رسیدگی به شکایات مردم از حیث نقض قوانین و مقررات از سوی دولت و نهادهای دولتی، یا خروج آنها از حدود اختیارات قانونی، همان نقشی را ایفا می کند که دیوان عالی کشور در مقام رسیدگی فرجامی به آرای قابل فرجام دارد. با چنین تفسیری که مبنای قانونی دارد، چنانکه دیوان در مقام رسیدگی به شکایتی، تصمیم مرجع صادر کننده را نقض کند، راسا از ورود ماهوی به دعوا خودداری نموده و پرونده را جهت رسیدگی به شعبه همعرض ارجاع می دهد تا نسبت به آن مجددا رسیدگی ماهوی شده و رای مقتضی صادر گردد. البته همانگونه که ذیلا اشاره خواهد شد، استثنایی بر این امر وجود دارد و آن شامل مواردی می گردد که دیوان بعنوان اولین و آخرین مرجع ذیصلاح به دادخواست شاکی رسیدگی می کند و به اقتضای همین امر، برخلاف اغلب موارد، وارد ماهیت شده و تصمیم ماهوی اتخاذ می نماید.
بر همین اساس، نه تنها در نظام حقوقی کشورمان، بلکه در ادبیات حقوقی اغلب کشورهای دنیا، واژگان حقوقی با عناوین "تجدید نظر خواهی"3 و "محاکم تجدید نظر"{4} وارد ادبیات حقوقی شده و برای آنها قوانین و مقرراتی وضع شده است.
در نظام حقوقی ایران، اصل بر قطعی بودن آرای صادره از سوی محاکم است و قابلیت تجدید نظر در آرای صادره از سوی دادگاههای عمومی و انقلاب نوعی استثناء بر قاعده تلقی می شود. به بیان دیگر، قطعی بودن آرای محاکم بعنوان یک قاعده کلی و یا یک اصل پذیرفته شده است.4 این مطلب را می توان به صراحت از مفهوم کلمه "مگر" مندرج در ماده 330 قانون آیین دادرسی مدنی استنباط نمود. ماده فوق الذکر اشعار مي دارد:
" آراي دادگاههاي عمومي و انقلاب در امور حقوقي قطعي است، مگر در مواردي كه طبق قانون قابل درخواست تجديد نظر باشد".
با وجود این، دامنه شمول همین استثنای وارد بر قاعده کلی، بمراتب، بیشتر از دایره شمول خود اصل است، زیرا وفق ماده 331 ق.آ.د.م موارد زیر داخل در صلاحیت رسیدگی دادگاه تجدید نظر می باشد :
" الف- در دعاوي مالي كه خواسته يا ارزش آن از سه ميليون ( 3000000) ريال متجاوز باشد ؛
ب - كليه احكام صادره در دعاوي غيرمالي ؛
ج- حكم راجع به متفرعات دعوا، در صورتيكه حكم راجع به اصل دعوا قابل تجديد نظر باشد ؛
د - قرارهاي رد دعوا و يا عدم استماع دعوا ، قرار سقوط دعوا و قرار عدم اهليت. "
علاوه بر آن نیز، ماده 5 قانون جدید آیین دادرسی مدنی اصل فوق را تقویت کرده است. ماده فوق اشعار می دارد:
" آراي دادگاهها قطعي است مگر در موارد مقرر در باب چهارم این قانون یا در مواردی که بموجب سایر قوانین قابل نقض یا تجدید نظر باشد."
بررسی متون قانونی و اسناد معتبر ملی نشان میدهد که ضرورت دو مرحله ای یا چند مرحله بودن دادرسی در هیچ ماده قانونی و یا در هیچکدام از اصول قانون اساسی مورد تاکید یا تصریح واقع نشده است. با وجود این، تلاش قانونگذار و تاکید بیش از حد وی، بیشتر بر تضمین یک دادرسی منصفانه و رعایت حق تظلم خواهی شهروندان متمرکز شده است. بر این اساس، اصل 34 قانون اساسی اعلام می دارد :
" دادخواهي حق مسلم هر فرد است و هر كس ميتواند به منظور دادخواهي به دادگاههای صالح مراجعه نمايد. همه افراد ملت حق دارند اينگونه دادگاهها را در دسترس داشته باشند و هيچ كس را نمي توان از دادگاهي كه بموجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد."
البته محتواي اصل فوق، دقیقا ملهم از ماده 10 اعلاميه جهانی حقوق بشر{5} است كه بيان ميدارد:
" هر كس با مساوات كامل حق داردكه دعوايش بوسيله دادگاه مستقل و بي طرف، منصفانه و علنا،ً رسيدگي بشود و چنين دادگاهي درباره حقوق و الزامات او و يا هر اتهام جزايي كه متوجه او باشد، اتخاذ تصميم مي نمايد."
واضح است که حق دسترسي به محكمه بیطرف، از ديرباز بعنوان يك نياز فردي و جمعي و در تمام نظامات حقوقي دنيا مورد توجه قرار گرفته و حتي در سطح بین المللی نیز، فلسفه وجودي و شکل گیری ديوان بين المللي دادگستري، بعنوان جزء لاينفك منشور ملل متحد، دسترسي همگاني اعضاء براي برخورداري از يك قضاوت بيطرفانه و منصفانه بوده است. آنچه که مهم است، سهولت دسترسي به محاكم قضايي ، حاكميت واقعي قانون بر دعوا يا اختلافات مطروحه، بي طرفي قاضي و خصوصاً برابري اصحاب دعوا و رعايت حق دفاع ميباشد. اهمیت حقوق ناظر بر برابري اصحاب دعوا در خصوص دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری به شکل چشمگیرتری ظاهر می گردد، زیرا اصحاب دعوا در دیوان عدالت اداری از موقعیت و مقام یکسان برخوردار نیستند. در یک طرف، وزنه بسیار سنگین و قدرتمندی بنام دولت یا دستگاه دولتی، بعنوان خوانده دعوی، در کفه ترازوی عدالت دیوان قرار گرفته است، در حالیکه در کفه دیگر آن، مستخدم دولت یا شهروند مظلومی دیده می شود که مدعی تضییع حقوق قانونی و استخدامی خویش از سوی دولت بوده و پشتیبان و تکیه گاهی بجز قانون ندارد. در چنین وضعیتی، چنانکه رسیدگی دیوان متاثر از ملاحظات سیـاس*ـی یا دولتی باشد، استقلال و بیطرفی دادگاه - آنطوری که مورد تاکید قانونگذار ملی و اسناد معتبر بین المللی قرار گرفته و فلسفه تشکیل محاکم را موجب گردیده - شدیدا مخدوش خواهد شد. پیش گیری از وقوع همچین اتفاقی، افزون بر اتخاذ جوانب امنیتی در جهت حفظ بیطرفی و استقلال دیوان و قضات آن، در قالب دو مرحله ای بودن رسیدگی نیز تا حد مطلوبی امکان پذیر است. برابری اصحاب دعوا، نه تنها در نظام حقوقی کشورمان، بلکه در نظام بین الملل حقوقی نیز بعنوان یک اصل کلی شناخته شده است که عدول از آن ناممکن بوده و به نقض غرض در فلسفه شکل گیری محاکم می انجامد. رعایت دقیق این اصل، حق دفاع طرفين را نیز بطور قهری موجب مي گردد كه از آن به " اصل تناظر" (Principe de contradiction) نام بـرده شده است.{7}
در حقوق داخلی کشورمان نیز، تضمین حقوق افراد در برخورداری از یک دادخواهی عادلانه و درست، فلسفه جعل اصل فوق الذکر (اصل 34 قانون اساسی) را تشکیل می دهد. از همین جا، موجبات تاسیس دادگاههای تجدید نظر و بالاتر شکل گرفته است، زیرا به همان دلایلی که در چکیده مقاله عنوان گردید، دادرسان دادگستری نیز از نوع بشر هستند و امکان بروز اشتباه و یا تخلف از ناحیه آنان بعید نیست. علاوه بر آن نیز، دو مرحله ای بودن یا چند مرحله ای بودن دادرسی، ضریب دقت را به بالاترین حد ممکن می رساند و تاثیر روانی و پیشگیرانه زیادی بر قاضیِ صادر کننده ی رای می گذارد، بدین ترتیب که چنانکه قاضی یا قضات صادر کننده ی رای مطمئن باشند که نحوه استدلال و مجموعاً نحوه قضاوت آنان مورد بررسی نقّادانه و کارشناسانه از سوی فردی صاحب نظر قرار خواهد گرفت، بدون تردید نهایت دقت را در تطبیق صحیح موضوعی و حکمی دعوا به کار می گیرند. فقدان چنین امری، بطور طبیعی منجر به کاهش دقت در قضاوت می گردد که ممکن است لطمه های جبران ناپذیری به حقوق قانونی اصحاب دعوا وارد کند.
البته ممکن است که تامّل بیشتر در مدلول اصل فوق تا حدودی ضرورت پیش بینی مراحل تجدید نظر را به ذهن انسان متبادر کند، زیرا قانونگذار از لفظ "دادگاههای صالح" استفاده کرده است نه "دادگاه صالح". در نگرش دقیق و درست، منظور قانونگذار در استفاده از لفظ جمع دادگاه، الزاماً به معنای تنوع دادگاهها از حیث درجه نیست، بلکه منظور اصلی وی، طبقه بندی دادگاهها از نقطه نظر صلاحیت رسیدگی به انواع دعاوی می باشد. برای مثال، دادگاه رسیدگی کننده به دعاوی مربوط به امور خانواده کاملا متفاوت از دادگاهی است که به دعاوی مرتبط با امور کیفری یا اداری رسیدگی می کند.
با مداقه در مدلول تبصره ذیل ماده 331 ق.آ.د.م چنین دریافت می شود که فلسفه پیش بینی مرحله تجدید نظر، صرفاً در جهت تضمین دادرسی عادلانه و صلابت رای صادره می باشد و تلاش قانونگذار در عین حال به هدف جلوگیری از هرگونه اطاله بیمورد دادرسی معطوف گردیده است. برابر تبصره فوق " احكام مستند به اقرار در دادگاه و يا مستند به رأي يك يا چند نفر كارشناس كه طرفين دعوي آنرا قاطع دعوا قرار داده باشند "، خارج از شمول تسری این ماده شناخته شده است، زیرا فرض بر این است که طرفین دعوا، در واقع، به حکم دادگاه راضی شده اند یا به درست بودن و عادلانه بودنِ آن ایمان دارند.{8}
افزون بر موارد مندرج در ماده 331 که قابلیّت تجدید نظر بر آنها متصوّر است، در فرضی که حکم صادره مطابق قانون غیر قابل تجدید نظر باشد نیز، امکان تجدید نظر، نه به شیوه عادی، بلکه به طریق فوق العاده و صرفاً در موارد احصا شده در قانون، به شرح زیر قابل تصور است:
ماده 326 ق.ج.آ.د.م اعلام می دارد:
" آراي صادره از سوی دادگاههاي عمومي و انقلاب در موارد زير نقض مي گردد:
الف- قاضي صادر كننده رأي متوجه اشتباه خود شود ؛
ب - قاضي ديگري پي به اشتباه رأي صادره ببرد، به نحوي كه اگر به قاضي صادر كننده رأي تذكر دهد، متنبه شود ؛
ج - دادگاه صادر كننده رأي يا قاضي ، صلاحيت رسيدگي را نداشته اند و يا بعدا كشف شود كه قاضي فاقد صلاحيت براي رسيدگي بوده است."
از دیدگاه حقوق بين الملل نيز، بند 5 ماده 14 ميثاق بين المللي حقوق مدني و سياسي{9} اشعار ميدارد:
" هر كس مرتكب جرمي اعلام بشود حق دارد كه اعلام مجرميت و محكوميت او به وسيله يكدادگاه عاليتري طبق قانون مورد رسيدگي واقع شود."
مطابق ماده 347 قانون آیین دادرسی مدنی، تجدید نظر خواهی از رای صادره در مرحله بدوی، ضمن ایجاد اشتغال برای دادگاه تجدید نظر، اثر تعلیقی بر اجرای حکم بدوی می گذارد و اجرای حکم را تا تعیین تکلیف مرحله تجدید نظر، معلق می سازد.{10} این مرحله از دادرسی، نوعی شیوه عادی پژوهش از آرا تلقی می گردد، زیرا متفاوت از شیوه های فوق العاده پژوهش است که داخل در صلاحیت مقامات خاص بوده و بسیار محدود میباشند. البته همانگونه که فوقا اشاره گردید، این وضعیت در دیوان عدالت اداری جاری نیست، زیرا دیوان معمولا شان ورود به ماهیت دعوا را ندارد و شکایت در دیوان متضمن اثر تعلیقی بر اجرای رای صادره نمی باشد.
ب - طبقه بندی دعاوی مطروحه در دیوان از حیث سابقه رسیدگی / رسیدگی های قبلی
بررسی دعاوی مطروحه در دیوان عدالت اداری نشان می دهد که معمولا سه نوع دعوا، و در مواردی دادخواست، به شرح زیر، در دیوان مطرح می شوند :
ب- 1- دسته اول شکایاتی را تشکیل می دهد که افراد شاکی علیه تصمیمات و آرای صادره از سوی مراجع اداری و شبه قضایی (علی القاعده هیات های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری، کمسیونهای تخصصی، هیئت های بازرسی و . . .) ادارات و دستگاههای دولتی، تسلیم دیوان می کنند. در اینگونه موارد، دعوای مطروحه قبلا و بطور مستقل در هیات های اداری و شبه قضایی فوق مورد رسیدگی واقع شده و در ماهیت دعوای مطروحه رای صادر گردیده است. به عبارت دیگر، شاکی دعوا، حداقل یک مرحله و معمولا دو مرحله از رسیدگی را تجربه نموده است. فرض کنیم شخص "الف" که کارمند یکی از ادارات دولتی است، بدنبال ارتکاب یکی از تخلفات اداری (مثلا "سرپیچی از اجرای دستورهای مقامهای بالاتر در حدود وظایف اداری"، موضوع ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، از سوی هیات بدوی رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه ذیربط به یکی از مجازاتهای مقرر در ماده 9 همان قانون محکوم گردیده است. محکوم علیه در مهلت مقرر (یک ماه از تاریخ ابلاغ رای، وفق ماده 4 قانون فوق) از رای صادره نزد هیات تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری شکایت می کند و هیات اخیر نیز برابر مقررات و پس از طی تشریفات لازم رای صادره را عینا تایید یا تعدیل می نماید. در چنین فرضی، شاکی با ادعای مخدوش بودن آرای صادره و یا نقض حقوق اسخدامی و قانونی خویش از سوی هیئت های فوق، اقدام به طرح شکایت نزد دیوان عدالت اداری می نماید. بدین ترتیب، دیوان با دعوایی مواجه می شود که قبلا در دو مرحله مستقل از هم مورد رسیدگی و صدور رای ماهوی واقع شده است و منطق حقوقی نیز ایجاب می نماید که رای دیوان در یک مرحله صادر شده و قاطع دعوا باشد. به بیان دیگر، توجیهی وجود ندارد که جریان دادرسی در دیوان نیز در دو مرحله بدوی و تجدید نظر صورت گیرد، زیرا هدف اصلی خواهان از تظلم خواهی نزد دیوان عدالت اداری، علی الاصول، تحصیل رای قاطع دعوا می باشد و چنانکه رای دیوان قابلیت تجدید نظر را داشته باشد، موضوع دعوای خواهان با اطاله دادرسی مواجه خواهد شد که هیچ توجیهی در موازین ناظر بر دفاع از حقوق بشر و فلسفه دادرسی به معنای عام خود ندارد. افزون بر مراتب فوق، در حکومت قانون جدید دیوان، به دلالت ماده 7 آن، هر شعبه دیوان مرکب از یک رئیس و دو نفر مستشار است و ملاک در صدور رای، نظر واحد دو نفر(در غیاب وجود یکی از سه نفر) یا دو نفر از سه نفر حاضر در جلسه دادرسی می باشد. این امر در حد مطلوبی، ضریب خطا را به پایین ترین حد ممکن می رساند، زیرا در تطبیق موضوعی و حکمی دعوا - چنانکه روند رسیدگی به درستی صورت گیرد - دقت لازم معمولا مبذول می شود. در واقع، در چنین مواردی، رسیدگی دیوان نوعی رسیدگی فرجامی تلقی می گردد، خصوصا از این منظر که طرح دعوا در دیوان عدالت اداری اثر تعلیقی بر اجرای آرای صادره نداشته و اجرای آنها را معلق نمی کند. واضح است که استثنایی بر این اصل وجود دارد و آن عبارت از پیش بینی توقف اجرای حکم مطابق ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری می باشد که به دیوان اجازه می دهد در صورت تحقق ادعای محکوم علیه مبنی بر جبران ناپذیر بودن آثار و خسارات ناشی از اجرای حکم، اقدام به صدور دستور موقت و توقف عملیات اجرایی نماید.
در مثال فوق، و بصورت کلی نیز، این احتمال وجود دارد که فرد الف به تناسب میزان اهمیت بزه انتسابی، به یکی از مجازاتهای مقرر در بند "الف" تا "ج" ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم گردد که به استناد مفهوم مخالف ماده 10 همان قانون، قطعی تلقی شده و قابلیّت طرح در هیات تجدید نظر را نداشته باشد. در چنین حالتی، رای صادره قابل طرح و رسیدگی دردیوان عدالت اداری خواهد بود و علیرغم حالت اول، دیوان با دعوایی مواجه می شود که فقط سابقه یک بار رسیدگی در مراجع شبه قضایی را تجربه نموده و از عوامل توجیهی برای ضرورت دو مرحله بودن رسیدگی در دیوان تلقی می گردد.
آخرین فرض ممکن در مثال فوق – که جنبه تمثیلی از بیشترین موارد مطروحه در دیوان را دارد – این است که شاکی به یکی از مجازاتهای "د" تا "ک" مقرر در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری محکوم گردد که علی الاصول قابل تجدید نظر در هیات تجدید نظر باشد، ولیکن شاکی بدون مراجعه به هیات تجدید نظر، در اثنای مهلت تجدید نظر خواهی و قبل از انقضای آن{11}، مستقیما به دیوان عدالت اداری رجوع نماید.
در چنین وضعیتی تکلیف چیست ؟
آیا دیوان می تواند با این توجیه که هنوز رای صادره به قطعیت نرسیده است، از پذیرش دادخواست شاکی امتناع نموده و یا قرار رد دادخواست را صادر کند ؟
در برداشت اول چنین به نظر می رسد که چون تجدید نظر خواهی از حکم صادره در مرحله بدوی یک " حق " تلقی می شود و هر حقی علی القاعده قابل اسقاط از سوی ذیحق و دارندهِ آن است، لذا در فرض فوق، در واقع، صاحبِ حق تجدید نظر خواهی، از حق خود صرفنظر نموده ولی حق رجوع به محکمه عالی (دیوان عدالت اداری) را برای خود محفوظ نگه داشته است. با چنین تفسیری، دیوان نباید از پذیرش شکایت شاکی خودداری کند، زیرا این امر مستقیماً منجر به استنکاف از دادرسی، موضوع اصل 34 و 167 قانون اساسی، تلقی می شود و از منظر بین المللی نیز مغایر با اصول و موازین ناظر بر حقوق بشر می باشد.
از منظر دیگر، عکس این قضیه دریافت می شود، زیرا بند 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری در احصای موارد شمول صلاحیت دیوان، اشاره صریح به تصمیمات قطعی دارد. بند فوق اعلام می دارد:
"رسیدگی به اعتراضات و شکایت از آرا و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری، هیاتهای بازرسی و کمیسیونهایی مانند کمیسیونهای مالیاتی، شورای کارگاه، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداریها، کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصرا از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها."
با توجه به تصریح قانونگذار و استفاده ی وی از لفظ قطعی، منطقی می نماید که دیوان در مواجهه با چنین دادخواستی، شاکی را به هیات تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه مربوطه ارشاد نماید و یا راسا دادخواست وی را به هیات فوق ارجاع نماید. بدیهی است در صورت عدم تامین خواسته شاکی و یا اصرار وی بر ادعای تضییع حقوق قانونی و استخدامی اش، حق شکایت و رجوع به دیوان به قوت خود باقی خواهد بود.
در رویه عملی دیوان عدالت اداری نیز، شیوه اخیر رایج می باشد و شاکی چنین دادخواستی بموجب اخطار مدیر شعبه به هیات تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری دلالت داده می شود.
ب -2- دسته دوم شکایاتی را تشکیل می دهد که موضوع آنها الزام دستگاه خوانده به رعایت مقررات قانونی است که عدم رعایت شان بنوعی منجر به نقض حقوق استخدامی یا قانونی شاکی گردیده است. به عبارت دیگر، موضوع شکایت و خواسته در این قبیل موارد، نقض تصمیم یا اقدام اداری دستگاه طرف شکایت نیست، بلکه برعکس، الزام وی به اتخاذ تصمیمی است که بموجب اصول و مقررات قانونی باید در حق شاکی صورت می گرفت. در چنین حالتی، دعوا یا شکایت مستند به ترک فعل قانونی یا اداری است که از سوی مسئولان دستگاه اداری صورت گرفته و منجر به نقض حقوق اداری یا استخدامی مستخدم شده است. اعطای وصف تخلف آمیز به چنین ترک فعلی، نه تنها هیچگونه مغایرتی با اصول و مواد قانونی ندارد، بلکه کاملا منطبق بر تصریح قانونگذار است، زیرا برابر ماده 2 قانون مجازات اسلامی، جرم اعم است از هرگونه فعل یا ترک فعلی که در قانون برای آن مجازات تعیین شده باشد. در سطح بین المللی نیز جز این نیست و فعل{12} یا ترک فعل{13} تخلف آمیز، حسب مورد، می تواند مستوجب مجازات باشد. این امر، حتی میتواند از عناصر توجیهی شاکی برای درخواست صدور دستور موقت مبنی بر انجام وظیفه تلقی شود، زیرا با توجه به شیوه نگارش ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری و استفاده قانونگذار از عبارت " . . . یا خودداری از انجام وظیفه توسط اشخاص و مراجع مذکور در ماده 13 . . . " ، موضوع دستور موقت، ممکن است الزام موقت دستگاه خوانده به انجام وظیفه ی قانونی باشد که ترک آن منجر به تسلیم شکایت شده است.
فرض کنیم شخص "الف" که کارمند رسمی یک دستگاه اداری است، بموجب حکم ماموریت صادره از سوی دستگاه محل خدمت خود، مدت یکماه به ماموریت می رود. پس از اتمام ماموریت، نامبرده انتظار دریافت حق ماموریت را دارد، ولی دستگاه استخدامی وی، به دلایلی از پرداخت آن خودداری می کند. فرد الف برای احقاق حقوق قانونی خود راهی جز توسل به دیوان عدالت اداری را ندارد. در این مثال، آنچه که مستند شکایت را تشکیل میدهد، ترک فعل قانونی یا اداری است که منجر به نقض حقوق قانونی شاکی شده است. در اینگونه موارد، و در حکومت جاری قانون جدید دیوان، شکایت در یک مرحله مطرح شده و رای صادره نیز بموجب بند آخر ماده 7 همان قانون، قطعی تلقی می شود. بدین ترتیب، شاکی (همچنین دستگاه خوانده) از امتیاز دو مرحله ای بودن دادرسی محروم می شود، بدون اینکه نقشی در تحمیل آن داشته باشد.
بر خلاف آنچه که فوقا در خصوص صلاحیت دیوان و فقدان شان قضایی آن در ورود ماهوی به دعوا گقته شد، در چنین حالتی، دیوان در مقام اولین و البته آخرین مرجع ذیصلاح اداری یا قضایی، اقدام به رسیدگی نموده و در ضمن رسیدگی خود، هم امور موضوعی و هم امور حکمی را بررسی می نماید. به عبارت دیگر، در اینگونه موارد، بررسی دیوان ماهوی بوده و ناچارا وارد ماهیت دعوا می شود تا بتواند حکم مقتضی را صادر کند.
سوال این است که چه ضمانت اجرای قانونی برای جبران خسارات یا ترمیم حقوق پایمال شده شاکی، یا احیانا دستگاه خوانده، در صورت بروز اشتباه یا تخلف محتمل از سوی قاضی یا قضات صادر کننده رای، از سوی قانونگذار پیش بینی شده است ؟
آیا منطقی است که حقوق استخدامی شاکی یا دستگاه خوانده، بطور محتمل، فدای اشتباه یا تخلف گردد ؟
آیا ضرورت احیای مرحله تجدید نظر در خصوص چنین دادخواستهایی احساس نمی شود ؟
برابر آنچه که در مقدمه مقاله و در خصوص ضرورت احیای دو مرحله ای بودن دادرسی مورد اشاره واقع گردید، منطقی می نماید که دیوان در مواجهه با اینگونه دادخواست ها و در راستای تضمین دادرسی عادلانه و پرهیز از هرگونه احتمال وقوع اشتباه یا خطا در صدور رای، دو مرحله از دادرسی را پیش بینی نماید.
ب -3- دسته سوم شکایاتی را تشکیل می دهد که افراد مردم، در اجرای اصل 170 قانون اساسی و مطابق بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، از بخشنامه ها و آیین نامه های دولتی تسلیم دیوان نموده و درخواست ابطال آنها را می نمایند. نظر به اینکه توضیحات فوق الاشاره ناظر به ضرورت احیای مرحله تجدید نظر، در خصوص این دسته از شکایات فاقد موضوعیت لازم می باشند، لذا از بحث موضوع مقاله جاری خارج است.
نتیجه
شعب دیوان عدالت اداری با دادخواست ها و شکایات مختلفی مواجه هستند. بررسی دعاوی و شکایات مطروحه در دیوان عدالت اداری نشان می دهد که سه نوع شکایت تسلیم دیوان می گردند. دسته اول یا اکثر این شکایات، علیه تصمیمات و آرای صادره از سوی مراجع اداری و شبه قضایی (علی القاعده هیات های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات اداری، کمسیونهای تخصصی، هیئت های بازرسی و . . .) ادارات و دستگاه های دولتی صورت می گیرد. در اینگونه موارد، دعوای مطروحه، قبلا و بطور مستقل، در هیات های اداری و شبه قضایی فوق مورد رسیدگی شکلی و ماهوی واقع شده و در ماهیت آنها رای صادر شده است. به عبارت دیگر، شاکی دعوا، حداقل یک مرحله و معمولا دو مرحله از دادرسی را تجربه نموده است و رسیدگی دیوان بیشتر حالت نظارتی و فرجامی نسبت به امور حکمی را دارد و بر این اساس، شکایت بطور شکلی بررسی می گردد و ضرورتی برای دو مرحله ای بودن دادرسی در دیوان احساس نمی شود. در مقابل، دسته دوم شامل دادخواست ها و شکایاتی میشود که موضوع آنها شکایت از عدم انجام وظیفه قانونی یا خودداری دستگاه دولتی از انجام وظیفه قانونی یا اداری در حق مستخدم است که منشا تضییع حقوق استخدامی شاکی را باعث شده است. در این قبیل شکایات، ترک فعل قانونی یا اداری، اساس و مبنای شکایت را تشکیل می دهد و بدین تریتب دیوان با شکایتی مواجه می شود که سابقه طرح و بررسی قبلی را ندارد و دیوان در مقام اولین و آخرین مرجع ذیصلاح به موضوع رسیدگی می کند. علیرغم دسته اول، نقش دیوان در خصوص چنین شکایاتی، ورود به ماهیت دعوا و صدور دستور ماهوی است که به دنبال بررسی امور موضوعی و حکمی صورت می گیرد. به صراحت میتوان گفت که عوامل و موجباتی که مجموعاً توجیه کننده ی ضرورت احیا یا پیش بینی دو مرحله ای بودن دادرسی در محاکم هستند، در اینگونه شکایات نیز صدق می نمایند و لازم است که قانونگذار برای تضمین دادرسی عادلانه، رعایت حقوق شهروندان و مصون ماندن آنها از هرگونه تعـ*رض یا اشتباه محتمل از سوی قضات، مرحله تجدید نظر را پیش بینی نماید تا رای صادره، علیرغم تجویز ماده 7 قانون فعلی دیوان، قابل تجدید نظر باشد. اتخاذ چنین تدبیری، نه تنها منطبق بر اسناد و منابع ملی، از جمله قانون اساسی است، بلکه با روح اسناد بین المللی ناظر بر حقوق بشر نیز کاملا موافق می باشد. پیش بینی این امر در خصوص آخرین دسته از شکایات مردم، یعنی شکایت از آیین نامه ها و بخشنامه های دولتی، به بهانه خلاف قانون بودن یا خلاف شرع بودن آنها، یا خروج آنها از حوزه اختیارات مقام تصویب کننده، از این حیث فاقد موضوعیّت می باشد.
