nadiya_m
مدیر بازنشسته
ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 است حدود صلاحیت و اختیارات دیوان عدالت اداری كه ناظر بر رسیدگی شكایات و اعتراضات اشخاص نسبت به : 1- تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی . 2- رسیدگی به اعتراضات و شكایات از آراء مراجع شبه قضایی .و 3- رسیدگی به شكایات استخدامی را بیان كرده است اما در تبصره یك این ماده مقرر شده است: "تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای 1 و 2 این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است." بنابراین دو مرجع قضایی (یعنی دیوان عدالت اداری و دادگاه عمومی) موضوع این تبصره هستند. اما اینكه حوزه صلاحیت رسیدگی این دو مرجع كجاست؟ و كدام از این مراجع در چه مواردی باید رسیدگی كنند؟ جزء مسائلی مورد اختلاف مراجع قضائی است این نوشتار سعی در تبیین این تبصره و تعیین مرز میان مواردی كه باید در دیوان عدالت رسیدگی و مواردی كه رسیدگی به آن برعهده دادگاه عمومی است دارد.
گفتار اول: سابقه تاریخی تبصره و آراء ناظر بر آن
بند اول-سابقه تاریخی تبصره
مفاد تبصره ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری (1385) نخستین بار در قانون راجع به شورای دولتی (مصوب 1339) پیش بینی شده بود ماده 2 این قانون وظائف شورای دولتی را مشخص كرده بود بند ج این ماده در مقام بیان یكی از موارد وظائف (صلاحیت) شورای دولتی مقرر می داشت:" رسیدگی به ادعای خسارت از ادارات دولتی یا شهرداریها یا تشكیلات وابسته به آنها در صورتی كه به علت تقصیر در انجام وظائف قانونی اداره، مسئول جبران خسارت باشد. ولی تعیین میزان خسارت با دادگاههای عمومی است."
در قانون اولیه دیوان عدالت اداری (مصوب1360) محتوای این بند در تبصره یك ماده 11 به این صورت پیش بینی شده:" تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای 1 و 2 این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاههای عمومی است." نهایتاً در قانون جدید دیوان عدالت اداری (مصوب 1385) تبصره یك ماده 11 قانون سابق دیوان بدون هیچ تغییری به عنوان تبصره ماده 13 گنجانده شد.
بند دوم-آراء وحدت رویه ناظر بر تبصره
الف- رأی وحدت رویه 543-30/11/69دیوان عالی كشور
در زمینه تفسیر قضائی دیوان عالی كشور از تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت (یا ماده 11 سابق) تاكنون رأی وحدت رویه ای توسط هیأت عمومی دیوان عالی صادر نشده است اما رأی وحدت رویه 544 مورخ 10/1/1370 به نوعی غیرمستقیم مربوط به بحث می باشد و می تواند در تفسیر تبصره مذكور مفید باشد.
گردش كار: الف- آقای عبدالمجید تصدیقی دادخواستی به خواسته ابطال سند باقیمانده پلاك 5 فرعی از 1326 بخش 2 بابل به نام دولت به طرفیت سازمان زمین شهری استان مازندران تقدیم و در آن استدلال نموده است كه كمیسیون ماده 12 قانون اراضی شهری باقیمانده پلاك را موات اعلام نمود. اما این تصمیم بر اثر اعتراض توسط دادگاه ابطال گردیده و زمین مذكور دائر تشخیص داده شده ولی سازمان زمین شهری بدون وجود دلیلی برای نیاز دولت اقدام به تملك پلاك و تنظیم سند انتقال به نام دولت كرده است شعبه اول دادگاه حقوقی یك بابل دعوی را مقرون به صحت تشخیص و حكم به ابطال سند دولت صادر نمود. اداره كل زمین شهری نسبت به حكم تجدیدنظر خواسته و شعبه 25 دیوان عالی كشور طبق دادنامه 69/25 مورخ 3/2/66 با توجه به ماده 11 قانون دیوان عدالت مرجع رسیدگی به دعوی مذكور را دیوان عدالت تشخیص و دادنامه صادره را به جهت عدم صلاحیت ذاتی دادگاه حقوقی مخدوش و مقرر نموده است پرونده به دیوان عدالت اداری ارسال شود.
ب- آقای میرحسین حسن پور دادخواستی به خواسته ابطال سند مالكیت باقیمانده پلاك 2 فرعی از 2326 بخش 2 بابل به طرفیت سازمان زمین شهری تقدیم با این توضیح كه سازمان زمین شهری برخلاف مقررات و تحت عنوان اجرای طرح تملك اقدام به انتقال باقیمانده پلاك به نام دولت نموده و اداره ثبت نیز سند مالكیت به نام دولت صادر كرده است دادگاه حقوقی یك بابل پس از رسیدگی بر ابطال سند مالكیت اظهار نظر نمود. در اثر اعتراض سازمان زمین شهری پرونده به شعبه پنجم دیوان عالی كشور ارجاع كه شعبه دیوان نخست دیوان عدالت را مرجع صالح برای رسیدگی به موضوع تشخیص و نظر دادگاه حقوقی را تنفیذ نكرده ولی پرونده را به دادگاه حقوقی اعاده كه دادگاه حقوقی یك بابل طی دادنامه ای دعوی خواهان را ثابت تشخیص داده و رسیدگی را در صلاحیت دیوان عدالت ندانسته لذا حكم بر ابطال طرح تملك و ابطال سند مالكیت دولت صادر نموده است. اداره كل زمین شهری استان مازندران نسبت به این حكم تجدیدنظر خواسته پرونده بار دیگر به شعبه پنجم دیوان عالی كشور ارجاع كه شعبه دیوان دادنامه دادگاه حقوقی یك بابل را تأیید می كند.
بنابراین شعبه بیست و پنجم دیوان عالی كشور رسیدگی به دعوی ابطال انتقالات و اسناد مالكیت اراضی براساس اجرای طرح تملك را در صلاحیت دیوان عدالت اداری ولی شعبه پنجم این موضوع را در صلاحیت دادگاه های عمومی دانسته است تعارض آراء شعب دیوان در هیأت عمومی دیوان عالی كشور كه هیأت عمومی رأی وحدت رویه 543- 30/11/69 را بدین شرح صادر می كند:
"رسیدگی به دعوی ابطال سند مالكیت و انتقال ملك به دولت كه در اجرای طرح تملك موضوع ماده 9 قانون اراضی شهری و تبصره آن مصوب 1360 انجام شده مستلزم آن است كه دیوان عدالت اداری مقدمتاً بر طبق بند 2 ماده 11 قانون دیوان مصوب 1360 به شكایت از تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری در استفاده از طرح تملك رسیدگی كند و در صورت احراز صحت شكایت و ابطال تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری دادگاه عمومی حقوقی به دعوی ابطال سند مالكیت و انتقالات مربوطه رسیدگی نماید. بنابراین رأی شعبه 25 دیوان عالی كشور در حدی كه با این نظر مطابقت دارد صحیح و منطبق با موازین قانونی است."
نكته مهم در این رأی وحدت رویه دیوان عالی كشور این است كه رسیدگی به دعوی ابطال سند مالكیت املاك دولتی انتقال ملك به دولت در اجرای طرح های تملك دستگاههای اداری مستلزم آن است كه ذینفع نخست از تصمیم و اقدام سازمان دولتی (در فرض مربوط به رأی كه اقدامات اداره ناظر بر تملك اراضی اشخاص) نخست موضوع را در دیوان عدالت اداری مطرح و اگر دیوان عدالت ادعای شخص را مورد خلاف قانون بودن اقدامات دستگاه دولتی در زمینه تملك اراضی تأیید نمود سپس ذینفع می تواند در دادگاههای عمومی ابطال اسناد رسمی ذیربط را تقاضا نماید.
ب- آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری
دیوان عدالت اداری تاكنون آراء وحدت رویه متعددی در زمینه های مربوط به تبصره یك ماده 13 (ماده یازده سابق) و تفكیك صلاحیت دیوان از صلاحیت محاكم عمومی صادر كرده است آراء دیوان در اینجا ذكر و سپس به تحلیل آنها می پردازیم.
1- آراء وحدت رویه 138 مورخ 12/4/79
این رأی وحدت رویه پس از بروز اختلاف میان شعبه چهارم دیوان عدالت كه شكایت شاكی به خواسته ابطال اقدامات و عملیات سند مالكیت به نام بنیاد مستضعفان به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاك مراغه را خارج از صلاحیت دیوان اعلام ولی شعبه پانزدهم دعوی همین شاكی را با همین خواسته به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاك تهران پذیرفته است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی وحدت رویه 138 مورخ 12/4/79 نظر داده است كه "دعوی خواسته ابطال سند اانتقال و مالكیت به طرفیت واحد دولتی ذینفع مستند به رأی وحدت رویه شماره 544 هیأت عمومی دیوان عالی كشور از نوع دعاوی مدنی داخل در قلمرو صلاحیت دادگاههای عمومی دادگستری و دادنامه شعبه چهارم دیوان در حدی كه متضمن این نظر است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص می گردد... ."
2- رأی وحدت رویه 249 مورخ 29/8/1379
در متن رأی وحدت رویه 249 به طور صریح به تبصره یك به ماده 11 قانون (قانون حاكم در زمان رأی) استناد نشده است اما از گردش كار آن و آراء متعارضی كه موجب صدور این رأی شده است ارتباط آن با تبصره یك ماده 11 (13 جدید) مشخص می شود.
گردش كار: الف- شعبه نوزدهم دیوان در رسیدگی به شكایت آقای محمد جعفر سلیمانی به طرفیت شركت ملی گاز به خواسته مطالبه بهای عرصه 200 متر زمین با استناد به اقرارنامه رسمی شاكی در دفتر اسناد رسمی كه طبق آن كلیه خسارات وارده از عملیات گاز رسانی را دریافت كرده است ادعای شاكی را دارای محمل قانونی ندانسته و حكم به رد شكایت داده است.
ب- شعبه چهارم دیوان در رسیدگی به شكایت خانم شاه منصوری به طرفیت شركت ملی گاز به خواسته بهای زمین تملك شده و بهای زمین و اعیانی حریم گاز دعوای مطروحه را حقوقی و ترافعی دانسته و رسیدگی به ان را خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری اعلام و قرار عدم صلاحیت به شایستگی دادگاه عمومی صادر كرده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طبق رأی وحدت رویه 249 مورخ 29/8/1379 چنین نظر داده است:
"نظر به مقررات ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در باب صلاحیت دیوان در رسیدگی به شكایات و تظلمات مردم از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی از حیث نقض قوانین و مقررات ناظر به اعمال مذكور و تشخیص قانون معتبر و نافذ در خصوص هر مورد، دادنامه شماره 586 مورخ 26/6/1385 شعبه نوزدهم دیوان در حدی كه متضمن اعلام صلاحیت دیوان در تعیین تصمیمات و اقدامات مورد شكایت با قانون و تشخیص مقررات حاكم بخصوص مورد است، موافق موازین قانونی تشخیص داده می شود. "
مفهوم رأی وحدت رویه دیوان عدالت این است كه هیأت عمومی دادن بهاء زمین (یا ندادن آن) را یك اقدام یا تصمیم اداری محسوب كرده است لذا چون دیوان مرجع رسیدگی به شكایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی است بنابراین در اینگونه موارد نیز دیوان می تواند حكم به الزام یك دستگاه دولتی به انجام یك عمل اداری (در اینجا پرداخت بهای زمین) صادر نماید. اما این نظر محل اشكال است چون دیوان ندادن بهای زمین تملك شده توسط دستگاه دولتی را مصداق یك عمل اداری می داند در اینصورت تفاوت این موارد با دعاوی كه به استناد قسمت دوم تبصره یك ماده 13 در محاكم عمومی مطرح می شود و یا دعاوی مربوط به مطالبات پیمانكاران علیه دستگاههای دولتی چیست؟
3- رأی وحدت رویه 93 مورخ 27/3/80
گردش كار: الف- در تعدادی از پرونده ها شعب اول، سوم ، دهم، چهاردهم، هفدهم و نوزدهم دیوان عدالت اداری شكایات ذینفعان به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض (بعضاً یا وجه آن) زمینی كه در طرح فضای سبز قرار گرفته است را وارد تشخیص داده و حكم به الزام شهرداری به دادن زمین معوض و یا بهاء عادلانه روز صادر كرده اند.
ب- شعب دوم، چهارم، دهم و همچنین شعب اول و سوم دیوان (در پرونده های دیگری غیر از موارد الف) شكایت ذینفعان به طرفیت شهرداری قم به خواسته دادن زمین معوض را با این استدلال كه چون زمین شاكی در طرح فضای سبز قرار گرفته و شهرداری هیچگونه تعهدی در قبال واگذاری قطعه زمین معوض برعهده ندارد و یا اینكه الزام شهرداری به واگذاری زمین معوض در صلاحیت محاكم عمومی دادگستری است و خواسته جنبه حقوقی و ترافعی دارد لذا از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج است را رد كرده اند.
موضوع اختلاف آراء شعب در هیأت عمومی دیوان عدالت مطرح و هیأت عمومی چنین نظر داده است:
"اولاً: چون بموجب ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شكایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوطه از جمله امتناع از ایفاء تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی در قلمرو صلاحیت دیوان قرار دارد و رسیدگی و صدور حكم در خصوص اساس استحقاق اشخاص به دریافت بهای زمین مورد تملك دولت و شهرداریها و اراضی واقع در طرح های مصوب شهری از مصادیق ماده مذكور است بنابراین دادنامه های صادره از شعب یكم و سوم و چهارم و دهم و چهاردهم و هفدهم و نوزدهم بدوی دیوان در حدیكه متضمن تأیید صلاحیت دیوان در رسیدگی و صدور حكم در ماهیت شكایت می باشد موافق اصول و موازین قانونی است. ثانیاً: با عنایت به وقوع ملك اعضاء شركت تعاونی كاركنان سازمان آب قم در طرح مصوب فضای سبز و محل استقرار كارگاههای غیر مزاحم شهری و اظهارات نماینده شهرداری قم به شرح منعكس در صورتمجلس مورخ 5/3/76 در پرونده كلاسه 1/74/719 شعبه اول بدوی دیوان مبنی بر واگذاری زمین معوض به تعدادی از اعضاء شركت تعاونی مذكور و مقررات قانون تعیین وضعیت املاك واقع در طرح های دولتی و شهرداری مصوب 1367 دادنامه های صادره مشعر بر ورود شكایت شاكیان و الزام شهرداری قم به پرداخت بهای زمین و یا معوض آن صحیح و منطبق با قانون تشخیص داده می شود... ."
در رأی 93 استدلال شده است صلاحیت دیوان در رسیدگی به شكایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداری ها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوط شامل امتناع واحدهای مذكور از ایفاء تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی نیز می شود بنابراین دیوان صلاحیت دارد به شكایات اشخاص در مورد الزام دستگاهها به دادن زمین معوض و یا بهای اراضی كه دستگاههای دولتی اقدام به تملك آنها كرده است رسیدگی كند سوال این است كه آیا جبران خسارات وارده به اشخاص كه دیوان ورود آن را تصدیق كرده است جزء وظایف قانونی دستگاههای دولتی نیست در این صورت چرا دیوان به این موارد رسیدگی می كند ولی مطالبه خسارت را به استناد تبصره یك ماده سیزده به محاكم عمومی ارجاع می دهد. به نظر می رسد كه این رأی دیوان عدالت ملاك مناسب و دقیقی برای تفكیك صلاحیت دیوان و محاكم عمومی در چگونگی اعمال تبصره یك ماده 13 نمی باشد.
4- رأی وحدت رویه 1427-5/12/86
این رأی پس از تعارض آراء شعب اول و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت در زمینه ملاكها و مبنای تصدیق ورود خسارت به استناد تبصره یك صادر شده است گردش كار آن بدین شرح است:
الف- شعبه شانزدهم دیوان عدالت اداری شكایت شركت تشگاز به طرفیت شركت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران (وزارت نفت) به خواستة تصدیق ورود خسارت به استناد تبصره یك ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری به شرح دادنامه 1938-21/12/80 چنین رأی داده است... یا توجه به نامه مورخ 4/8/78 شركت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران به كلیه مدیران عامل شركتهای نصب كیت خودروهای گاز مایع سوز و مندرجات بخشنامه های شماره 8213 مورخ 5/8/78 و 9588 مورخ 10/9/78 شركت ملی فرآورده های نفتی كه موجب دادنامه های شماره 22و 61 مورخ 3/2/80 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باطل شده مبنی بر ممنوعیت نصب كیت گاز بر روی خودروهای دولتی و شخصی و اینكه مشتكی عنه در پاسخ و دفاعیه ارسالی موضوع اصدار دستورات و بخشنامه های مارالذكر را پذیرفته است النهایه علیرغم دادنامه های هیأت عمومی هنوز بخشنامه های یاد شده را قانونی می داند علیهذا با توجه به مراتب مذكور و اوراق پرونده ورود خسارت به شركت شاكی به لحاظ اصدار بخشنامه های یاد شده و ممنوع نمودن كیت های گاز سوز بر روی خودروهای دولتی و شخصی محرز به نظر می رسد و به استناد تبصره یك ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری حكم تصدیق خسارت وارده صادر می كند. شعبه چهارم تجدیدنظر دیوان در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر شركت ملی پخش فراورده های نفتی نسبت به دادنامه شعبه شانزده طی دادنامه مفصلی به شماره 1117 مورخ 8/7/81 در نهایت با این استدلال كه تصدیق ورود خسارت وسیله شعبه بدوی مستند به دلایل و مدارك كافی برای احراز رابـ ـطه علیت بین اقدام وزارت نفت و شركت تشگاز نیست لذا ضمن فسخ دادنامه تجدیدنظر خواسته حكم به رد شكایت شاكی و اعلام می دارد این رأی مانع مراجعه مستقیم شركت شاكی به مراجع شاكی به مراجع ذیصلاح نخواهد بود و الزام برای مقامات تصمیم گیرنده در وزارت نفت و هیأت دولت در اتخاذ تصمیم نخواهد بود.
ب- شعبه هفدهم دیوان در رسیدگی به شكایت شركت گاز خودرو صنعت به طرفیت شركت پخش پالایش فرآورده های نفتی به خواسته صدور حكم به تصدیق ورود خسارت شاكی به سبب اجرای بخشنامه های شماره 8213 مورخ 5/8/78 و 9588 مورخ 10/9/78 چنین رأی داده است: نظر به اینكه بخشنامه های استنادی به موجب دادنامه های هیأت عمومی دیوان عدالت ابطال گردیده و با توجه به مصوبه هیأت دولت دربارة آئین نامه اجرای قانون جلوگیری از آلودگی هوا مصوب 1374 درباره گازسوز كردن خودروها و ایجاد جایگاه سوخت گیری گاز و با توجه به اینكه شركت شاكی با اخذ مجوز از وزارت صنایع و وام و سرمایه گذاری سنگین و خرید ماشین آلات لازم و احداث ساختمان اقدام به تولید كیت گازسوز نموده است ودر این راه متحمل هزینه گزافی شده و لیكن شركت پخش فرآورده های نفتی با صدور بخشنامه های مارالذكر نصب كیت بر روی خودروهای دولتی و شخصی را ممنوع اعلام نموده است و این بخشنامه موجب عدم فروش محصولات تولیدی و بلامصرف ماندن و نتیجتاً ورود ضرر و زیان شركت گردیده است بنابراین ورود خسارت به لحاظ صدور بخشنامه معترض عنه به نظر محرز است به استناد تبصره یك ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری حكم به ورود شكایت مطروحه و تصدیق خسارت وارده به شركت صادر و اعلام می گردد. شعبه اول تجدیدنظر دیوان در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر خواهی وزارت نفت (شركت پخش فرآورده های نفتی) نسبت به دادنامه صادره از شعبه 17 ضمن رد تجدیدنظر خواهی دادنامه بدوی را تأیید نموده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت در مقام رفع تعارض از آراء شعب اول و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت طی دادنامه 1427- 5/12/86 چنین رأی داده است: "..... تصدیق ورود خسارت از طرف مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای 1و 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری موضوع تبصره یك آن ماده مستلزم تحقق و اجتماع اركان و عناصر اصولی مثبت توجه مسئولیت مدنی مشتمل بر ارتكاب فعل و یا ترك فعل خلاف قانون، ورود خسارت و وجود رابـ ـطه سببیت بلاواسطه و مستقل بین عناصر مذكور است و به بیان دیگر مستفاد تلفیق ماده [2]14 و قسمت دوم بند یك ماده 19 قانون مذكور تصدیق ورود خسارت و توجه مسئولیت مدنی ناشی از آن به اشخاص فوق الذكر منوط به آن است كه تصمیمات یا اقدامات یا آراء قطعی یا مقررات دولتی در قلمرو صلاحیت دیوان به علت برخلاف بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجـ*ـاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف قانونی موجب تضییع حقوق یا سبب ورود خسارت بلاواسطه و مستقیم شده باشد.نظر به اینكه ضرورت گازسوز كردن دستگاههای اجرایی، نظامی و انتظامی و همچنین تشویق بخش خصوصی به گازسوز كردن وسایل نقلیه خود متضمن تنظیم قرارداد یا الزام اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی به تولید كیت گازسوز نبوده تا اعلام خودداری شركت تجاری از نصب كیت گاز روی خودروهای پلاك شخصی و دولتی به شرح بخشنامه های شماره 8213 مورخ 5/8/78 و 9588 مورخ 10/9/78 شركت ملی فرآورده های نفتی كه موجب دادنامه های شماره 22و 61 مورخ 30/2/80 هیأت عمومی دیوان ابطال شده موجب بروز خسارت به تولید كنندگان كیت مذبور محسوب شود بنابراین دادنامه شعبه چهار تجدیدنظر مبنی بر رد شكایت به خواسته تصدیق ورود خسارت از طرف شركت ملی فرآورده های نفتی صحیح و موافق قانون تشخیص داده می شود...."
در این رأی هیأت عمومی دویان عدالت اداری استدلال كرده است جهت تصدیق ورود خسارت توسط دیوان منوط به این است كه اولاً موجبات ابطال تصمیم و اقدامات دستگاههای دولتی توسط دیوان از جمله برخلاف قانون بودن یا عدم صلاحیت و یا تجـ*ـاوز و سوء استفاده از اختیارات وجود داشته باشد ثانیاً پس از اینكه بطلان این اعمال و تصمیمات برای دیوان احراز گردید سپس رابـ ـطه علیت میان فعل و یا ترك فعل خلاف قانون دستگاه و زیان وارده به اشخاص نیز احراز گردد در این صورت شعب دیوان می توانند ورود خسارت را احراز كنند قسمت اول استدلال دیوان صحیح است اما ملاك تفكیك صلاحیت دیوان در تشخیص رابـ ـطه علیت میان فعل و یا ترك فعل دستگاه اداری با ورود خسارت به اشخاص در این موارد با مواردی كه فرضاً یك دستگاه دولتی به علت عدم رعایت نظامات دولتی موجب ورود خسارت به یك اشخاص می شود (مانند حوادث حین انجام كار)چیست؟ آیا استدلال هیأت عمومی موجب نمی شود كه محاكم عمومی همة دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی علیه دولت را به دیوان ارجاع دهند. بنابراین برای تفكیك صلاحیت دیوان عدالت از صلاحیت محاكم عمومی باید رأی وحدت رویه 1427 هیأت عمومی را ناظر بر افعال اداری و یا ترك فعل اداری دانست كه قابل شكایت در دیوان است و در فرض پذیرش شكایت ذینفع در این موارد، چنانچه علاوه بر آن تصدیق دیوان یعنی لزوم تشخیص رابـ ـطه علیت بین فعل و یا ترك فعل اداری و ورود خسارت موضوعیت پیدا كند، در این صورت اینگونه دعاوی ناظر بر مسئولیت دولت در صلاحیت دیوان عدالت است وگرنه نمی توان تشخیص رابـ ـطه علیت در همة موارد مسئولیت مدنی دولت را در صلاحیت دیوان عدالت دانست.
5- رأی وحدت رویه 199 مورخ 26/3/87
در گردش كار این رأی برخی شعب دیوان عدالت به استناد به رأی وحدت رویه93 مورخ 28/3/80 و تبصره یك ماده 3 رأی خود را صادر كرده در جهت شناخت بیشتر استدلال شعب دیوان در این مورد گردش كار به صورت كامل نقل می شود:
الف- شعبه سی در رسیدگی به پرونده كلاسه 85/1173 موضوع شكایت آقای محمود فرح بخش به طرفیت شهرداری دولت آباد به خواسته الزام به تحویل معوض به شرح دادنامه 2124 مورخ 6/9/1386 چنین رأی صادر نموده است، با توجه به مفاد تبصره یك از ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، دیوان عدالت صرفاً مرجع تصدیق خسارت و احراز استحقاق اشخاص به دریافت بهای املاك و اراضی یا معوض بوده و محاكم قضائی مرجع الزام ادارات و سازمانهای دولتی به رد شكایت یا پرداخت بهای املاك و اراضی یا اعطای معوض بوده فلذا با توجه به موارد معنونه و مستفاد از تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و رأی وحدت رویه شماره 93 مورخ 28/3/1380 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صدور حكم مبنی بر الزام خوانده به استرداد و پرداخت قیمت فاقد و جاهت و محمل قانونی بوده و قابلیت طرح و استماع در دیوان را نداشته و مردود اعلام نموده است.
ب- شعبه بیست و هفتم در رسیدگی به پرونده كلاسه 85/1316 موضوع شكایت آقای احمد اسامی اصفهانی به طرفیت شهرداری دولت آباد اصفهان به خواسته الزام تحویل زمین معوض به شرح دادنامه 99 مورخ 25/1/1386 چنین رأی صادر نموده است، با توجه به اینكه پرونده با قرار عدم صلاحیت شماره 666 مورخ 19/7/1385 صادره از شعبه دادگاه عمومی بخش دولت آباد اصفهان به دیوان عدالت اداری ارسال و به این شعبه ارجاع گردیده و با توضیحات نماینده حقوقی شهرداری در دادگاه عمومی و این شعبه مشخص گردیده ملك متنازع فیه در تملك و تصرف شهرداری قرار گرفته و تبدیل به خیابان 35 متری گردیده است و از طرفی هیچگونه وجهی بابت زمین به شاكی پرداخت نگردیده است و زمین معوضی به وی تحویل نگردیده است. اگرچه شهرداری مدعی است كه وجه زمین را با فرد دیگری غیر از شاكی توافق نموده اما از آنجایی كه مدارك دیگر اسناد عادی است و سند مالكیت شاكی به شماره 30606 مورخ 7/9/1353 سند رسمی در دفترخانه شماره 11 اصفهان می باشد كه قابل تعارض با اسناد رسمی نمی باشد، فلذا شهرداری نیز باید مطابق مدارك رسمی و معتبر قانونی اقدام می نمود. فلذا شعبه مستنداً به مواد 22 و 48 و47 قانون ثبت اسناد و املاك مواد 7و 13 قانون دیوان عدالت اداری و رأی هیأت عمومی به شماره 93 مورخ 27/3/1380 با احراز مالكیت شاكی شكایت وی را وجه دانسته حكم به ورود شكایت و استحقاق شاكی به دریافت بهای زمین مورد تملك شهرداری یا معوض آن و الزام طرف شاكی به پرداخت بهای زمین موصوف یا تحویل معوض آن صادر نموده است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشكیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اكثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید.
رأی هیأت عمومی
"همانطور كه در دادنامه شماره 93 مورخ 27/3/1380 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده است، به موجب ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 رسیدگی به شكایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران آنها و یا خودداری اشخاص مذكور از انجام وظایف و تكالیف قانونی، اداری و اجرائی مربوط در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار دارد. بنابراین مرجع رسیدگی به شكایات اشخاص به طرفیت واحدهای دولتی و شهرداری ها و سایر مؤسسات مذكور در بند (الف) ماده 13 قانون فوق الذكر در زمینه تملك اراضی و ابنیه واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها و همچنین صدور رأی در اساس استحقاق و یا عدم استحقاق مالكین اراضی و املاك مذكور به دریافت معوض و یا بهای اراضی و املاك واقع در طرح های دولتی و شهرداریها دیوان عدالت اداری است و دادنامه شماره 99 مورخ 25/1/1386 مبنی بر ورود شكایت شاكی كه متضمن این معنی است، موافق اصول و موازین قانونی است. "
در این رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت استدلال كرده است كه دیوان علاوه بر رسیدگی شكایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی صلاحیت دارد در اساس استحقاق و یا عدم استحقاق مالكین اراضی و املاك واقع در طرح های دولتی و شهرداریها رسیدگی و حكم صادر كند. استدلال اینكه دیوان صلاحیت دارد براساس استحقاق یا عدم استحقاق اشخاص در دریافت خسارت رسیدگی كند صحیح است اما از یك طرف دیوان باید مشخص كند در چه مواردی رسیدگی به اساس استحقاق اشخاص در دریافت خسارت محتاج رسیدگی در دیوان است آیا در دعاوی مانند تخریب ملك به صورت غیرقانونی توسط دستگاههای دولتی نیز دیوان عدالت باید اساس استحقاق را تأیید كند؟ از طرف دیگر در رأی شعبه بیست و هفتم دیوان كه اساس رأی هیأت عمومی قرار گرفته است خواسته شاكی الزام به تحویل زمین معوض است نه تصدیق ورود خسارت و یا به بیان دیگر رسیدگی به اساس استحقاق شاكی به دریافت معوض یا بهای اراضی. لذا استدلال صحیح دیوان با مصداقی كه برای آن ذكر شده است مطابقت ندارد بنابراین شعبه بیست و هفتم نیز می بایستی دادخواست شاكی را به این لحاظ كه با این عنوان قابل طرح در دیوان نیست رد می كرد و از نظر شیوه استدلال رأی شعبه هفتم صحیح تر است.
بند سوم- آراء محاكم عمومی ناظر بر تبصره
نگارنده به آراء زیادی از محاكم عمومی (حداقل در استان فارس) در زمینه بحث دسترسی نداشت اما معدود آراء كه به دست آمده حاكی از آن است كه شعب دادگاه های عمومی در این زمینه اختلاف نظر دارند. از جمله شعبه 9 دادگاه تجدیدنظر استان فارس طی دادنامه 1937 مورخ 17/11/87 تجدیدنظر خواهی بهرام از دادنامه اصداری از شعبه سوم رأی وحدت رویه 199-26/3/87 دیوان عدالت تشخیص اساس استحقاق تجدیدنظر خواه به دریافت بهای زمین را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته و اعلام نموده است تا وقتی كه این امر در مرجع مذكور ثابت نگردد ادامه دعوای مطالبه قیمت قابلیت استماع نداشته لذا دادنامه بدوی را نقض و قرار رد دعوای خواهان بدوی صادر كرده است. همین شعبه طبق دادنامه 99-30/1/88 در خصوص تجدیدنظرخواه آقای محمود و خانم زهرا از دادنامه شعبه سوم دادگاه حقوقی شیراز كه به موجب آن حكم بطلان دعوای مطالبه قیمت روز زمین به لحاظ اجرای طرح انتقال برق فشار قوی توسط شركت برق منطقه فارس صادر شده است را به استناد تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به اساس استحقاق تجدیدنظرخواهان را در صلاحیت دیوان عدالت اعلام تا چنانچه اساس استحقاق خود را ثابت نمایند رسیدگی به دعوا ادامه یابد. لذا به استناد ماده 19 قانون آئین دادرسی مدنی قرار توقیف دادرسی صادر و مقرر نموده است دفتر به خواهان های بدوی اخطار نماید ظرف یك ماه در دیوان عدالت اداری اقامه دعوا و گواهی آن را تقدیم نمایند و الا قرار رد دعوا صادر می شود.
از سوی دیگر شعبه هفتم دادگاه تجدیدنظر استان فارس طی دادنامه 818-26/8/88 تجدیدنظرخواهی سازمان جهادكشاورزی فارس نسبت به دادنامه صادره از شعبه اول دادگاه حقوقی داراب كه به موجب آن به لحاظ تخریب قسمتی از مزرعه آقای قاسم ناشی از شكستن حوضچه تغذیه مصنوعی، تجدیدنظرخواه به مبلغ 140250000 ریال در حق نامبرده اخیر محكوم كرده است. نظربه اینكه موضوع از مصادیق مسئولیت مدنی است و كارشناسان نیز پنجاه درصد خسارت وارده را ناشی از تقصیر خوانده عنوان نموده اند و تصدیق مستحق بودن دریافت خسارت از سوی دیوان عدالت اداری بر پایه تبصره ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نیز فقط اختصاص به دعاوی مربوط به اقدامات و تصمیمات اداری است و موارد جرم، شبه جرم و قراردادی منصرف از این ماده است بنابراین هیأت دادگاه تجدیدنظر خواهی بعمل آمده را وارد ندانسته و مستنداً به ماده 358 قانون آئین دادرسی مدنی دادنامه تجدیدنظر خواسته را عیناً تأیید می نماید.
گفتار دوم: تفسیر تبصره ماده 13 قانون در زمینه صلاحیت دیوان عدالت اداری و محاكم عمومی
كه مسئولیت مدنی دولت در جبران خسارت وارده به اشخاص در حقوق ایران صرف نظر از كم و كیف آن در مقررات متخلف به ویژه در قانون مسئولیت مدنی 1339 قانون نحوه به كارگیری سلاح توسط نیروهای مسلح 1373 و ماده 56 قانون مجازات اسلامی پذیرفته است. قانون دیوان عدالت اداری قانونی در زمینه مبنا و ماهیت و موارد مسئولیت مدنی دولت نیست بلكه جزء مقررات شكلی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت است كه مرجع مربوط در این زمینه را مشخص كرده است. ماده 13 قانون دیوان عدالت صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت را مشخص كرده است.
اما تبصره یك ماده مذكور مقرر می دارد تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای یك و دو این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است.
بنابراین تبصره دو جزء متمایز از یكدیگر دارد یكی اعلام مسئولیت مدنی دستگاه های دولتی از طریق تصدیق ورود خسارت به اشخاص كه توسط دیوان عدالت اداری صورت می گیرد و دیگری تعیین میزان خسارت وارده كه بر دادگاههای عمومی است.
بند اول- صلاحیت دیوان عدالت اداری در تصدیق ورود خسارت
ماده سیزده قانون دیوان عدالت اداری صلاحیت دیوان را به سه دسته تقسیم كرده است 1- رسیدگی به شكایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و یا مأمورین آنها در امور راجع به وظایف آنها. 2- رسیدگی به اعتراضات و شكایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شعبه قضائی و 3- رسیدگی به شكایات استخدامی. البته بند یك ماده یازده قانون سابق دیوان یك بند ج هم داشت كه از جمله صلاحیت دیوان عدالت را رسیدگی به شكایات اشخاص از آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص ودر مواردی كه تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذكور به علت برخلاف قانون بودن آن و با عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجـ*ـاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلفات در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی كه موجب تضییع حقوق اشخاص می شود ذكر كرده بود كه در قانون جدید دیوان این بند در بند یك ماده 19 كه مربوط به صلاحیت هیأت عمومی دیوان است آمده است. اما نكته اینجا كه تبصره ماده 13 قانون دیوان تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات مذكور در بندهای یك و دو قانون یعنی خسارت ناشی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأمورین آنها (بند 1) و یا خسارت ناشی از آراء مراجع شبه قضائی (بند 2) را توسط دادگاه عمومی منوط به تصدیق ورود خسارت توسط دیوان عدالت اداری اعلام كرده است. بنابراین خسارات موضوع تبصره در سه فرض قابل تصور است.
فرض اول: خسارات ناشی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها.
بند الف ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری از جمله موارد صلاحیت دیوان را به شكایات نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات و شركتهای دولتی و شهرداریها و تشكیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها بیان كرده است. یعنی اینكه به لحاظ تصمیمات و اقدامات واحدهای مذكور خسارتی متوجه اشخاص شده باشد در اینجا دیوان باید ورود خسارت به لحاظ تصمیمات و اقدامات مذكور را تصدیق نماید تا ذینفع از طریق دادگاههای عمومی میزان و مطالبه آن را تقاضا نماید. اما نكته اصلی این است كه منظور از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی در اینجا چیست.
تصمیم و اقدام واحدهای دولتی موضوع ماده 13 چیست؟
حقوقدانان اعمال حقوقی اشخاص را به دو دسته تقسیم كرده اند اعمال یكجانبه یا ایقاعات و اعمال دو جانبه (چند جانبه) یا عقود. به بیان دیگر اعمال حقوقی یا اعمالی هستند كه با اراده یك شخص (طرف) محقق می شود و اثر حقوقی خود را ایجاد می كند (مانند طلاق، فسخ، اعراض ...) و یا اعمالی هستند كه برای ایجاد اثر حقوقی آن نیاز به اراده دو یا چند طرف دارد.
منظور از اقدامات و تصمیمات مذكور در بند الف ماده 13 آیا تصمیمات یكجانبه است و یا شامل تصمیمات و اقدامات دو یا چندجانبه (قراردادها) نیز می شود. تصمیمات و اقدامات موضوع این بند به صورت یكجانبه و یا به بیان دیگر به صورت ایقاعات اداری هستند چون اساساً تصمیمات دستگاههای دولتی نسبت به اشخاص معمولاً به صورت یكجانبه است از سوی دیگر دیوان عدالت اداری طی آراء وحدت رویه متعدد رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها را در اجزای امور حقوقی و ترافعی محسوب كرده و آنها را در صلاحیت خود ندانسته است[3] بنابراین دعاوی ناشی از قراردادی كه یك طرف آن دستگاه دولتی باشد قابل طرح در دیوان عدالت اداری نمی باشد.[4] دعاوی علیه و تصمیمات و اقدامات یكجانبه دستگاههای دولتی قابل طرح در دیوان عدالت اداری است (اعم از اینكه تصمیمات و اقدامات مذكور به صورت فعل و یا ترك فعل باشد. در صورتی كه تصمیمات و اقدامات مذكور به صورت فعل مثبت باشد اصولاً شكایت شاكی باید ناظر بر لغو یا ابطال تصمیم یا اقدام مورد اعتراض باشد در صورتی كه تصمیم و اقدام مذكور به صورت ترك فعل باشد (مانند عدم صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری) طبیعتاً خواسته شاكی باید الزام دستگاه طرف شكایت به انجام آن باشد.
آیا خسارت موضوع تبصره یك ماده 13 می بایستی ناشی از فعل و یا ترك فعل غیرقانونی باشد؟
از آنجا كه در بندهای یك و دو ماده 13 قانونگذار عبارت رسیدگی به شكایات و اعتراضات اشخاص به كار بـرده است لذا د رنگاه اولیه این تصور به ذهن متبادر می شود كه شاكی باید ادعا داشته باشد كه تصمیم و اقدام دستگاه طرف شكایت غیرقانونی است لذا در دیوان طرح دعوی می نماید و تقاضای لغو یا ابطال تصمیم و یا الزام انجام یك عمل را دارد. بنابراین ظاهراً خسارت موضوع بند یك ماده 13 نیز می بایستی ناظر بر همین امر باشد یعنی فعل و یا ترك فعل دستگاه طرف شكایت موجب ورود خسارت به شاكی گردید. اما نكته قابل توجه این است كه اگر تصمیم و اقدام دستگاه طرف شكایت قانونی باشد بحث ورود خسارت لزوم و تصدیق دیوان عدالت در این مورد نیز موضوعیت دارد یا نه؟. از مفاد تبصره یك ماده 13 استناد می شود كه خسارت موضوع این تبصره تنها در فرضی كه تصمیم و اقدام دستگاه دولتی غیرقانونی باشد مطرح نیست بلكه اگر عمل دستگاه دولتی قانونی باشد نیز ورود خسارت و لزوم تصدیق دیوان نیز موضوعیت دارد بدین معنی كه ممكن است به لحاظ اعمال قانونی یك دستگاه دولتی خسارت قابل جبرانی به اشخاص وارد شود كه در اینجا ذینفع بایستی با طی تشریفات آئین دادرسی تصدیق خسارت را از دیوان تقاضا نماید و در فرض تصدیق این امر توسط دیوان برای مطالبه و تعیین میزان آن باید به دادگاه عمومی مراجعه كند. از جمله آراء شعب دیوان عدالت اداری كه حتی در فرض كه شكایت شاكی را نسبت به ابطال یك تصمیم اداری نپذیرفته است و به نوعی آن تصمیم را قانونی دانسته است ولی در عین حال حكم به تصدیق ورود خسارت ناشی از آن تصمیم قانونی صادر كرده است را می توان به رأی شعبه سوم دیوان عدالت در پرونده مربوط به سازندگان فیلم سنتوری اشاره كرد." در این پرونده وكلای سازندگان فیلم سنتوری علیه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و معاونت سینمایی آن وزارتخانه طی دادخواستی به خواسته لغو ممنوعیت اكران فیلم و تصدیق خسارت وارده اظهار داشته اند كه، موكلین آنان با صرف مبالغ هنگفتی اقدام به تهیه فیلم سنتوری نموده اند سپس در هیأت نظارت و ارزیابی، فیلم مذكور مورد بررسی قرار گرفته است و تأیید هیأت پروانه نمایش فیلم صادر شده است و مقرر گردید طبق برنامه اعلامی از طرف معاونت سینمایی وزارتخانه مذكور از 2/5/86 در سینماهای كشور به نمایش درآید بدین لحاظ مبالغ زیادی نیز برای تبلیغ فیلم هزینه گردید، اما به ناگاه چند روز قبل از آن به دستور معاونت سینمایی وزارت ارشاد از نمایش فیلم جلوگیری به عمل آمد. لذا وكلای شكات خواهان لغو دستور منع نمایش فیلم و تصدیق خسارت های ناشی از اقدام مذكور به موكلین خود شده اند. معاونت سینمایی وزارت ارشاد در لایحه دفاعی خود اظهار داشته است، با توجه به تبعات ناخوشایند فیلم، این معاونت به عنوان اقدامی پیشگیرانه و به استناد ماده 4 آئین نظارت كه بنا به ضرورت های سیـاس*ـی و فرهنگی مجوز جلوگیری از نمایش فیلم را می دهد از اكران فیلم سنتوری جلوگیری به عمل آورده است. شعبه سوم دیوان عدالت اداری پس از رسیدگی خود، با توجه به اینكه جلوگیری از اكران فیلم در حدود اختیارات معاونت سینمایی وزارت ارشاد ناشی از ماده 4 آئین نامه بوده است رأی به رد شكایت در این خصوص صادر می نماید، اما در خصوص بخش دیگر شكایت در مورد تصدیق خسارت نظر به اینكه بر اساس محتویات پرونده برای تهیه فیلم مورد بحث مبالغ زیادی از سوی شكات هزینه شده تا موفق به دریافت پروانه مالكیت و پروانه نمایش گردیده اند و در نتیجه اقدام معاونت سینمایی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در ممانعت از اكران فیلم سنتوری كه نمایش آن وسیله درآمد و كسب سود شكات بوده است موجب خسارت به آنان گردیده است، لذا شكایت شكات در حد تصدیق خسارت به آنان در نتیجه ممانعت از اكران فیلم سنتوری موجه تشخیص گردید و مستنداً به تبصره 1 ماده 13 قانون عدالت اداری، رأی به ورود شكایت صادر و اعلام می گردد[5]...."
آیا تمامی دعاوی اشخاص در مورد خسارات ناشی از مسئولیت مدنی دولت باید در دیوان عدالت مطرح شود. با توجه به اینكه دیوان عدالت اداری مرجع صالح برای رسیدگی دعاوی علیه واحدهای دولتی و شهرداری است. لذا لازمه پاسخ به سؤال این است كه نخست مشخص كنیم چه نوع دعاوی علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری است در مورد نوع دعاوی كه علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت است نظرات مختلفی وجود دارد برخی قائل به این هستند كه مطلق دعاوی مدنی علیه دولت و مأمورین آن قابل طرح در دیوان است و برخی معتقدند كه دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به دعاوی تخلف دستگاههای دولتی از قواعد حقوق عمومی را دارد.[6] اما با توجه به اینكه دیوان عدالت اداری یك مرجع اختصاصی در كنار دادگاه های عمومی كه مرجع عام رسیدگی به تظلمات هستند است و لذا صلاحیت دیوان را باید با توجه به اختصاصی بودن آن تفسیر كرد.
بنابراین با توجه به مواد 13 و 19 قانون دیوان عدالت اداری می توان گفت كه اصولاً دعاوی كیفری علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست و هرچند كه دعاوی كه در دیوان عدالت اداری مطرح می شود ماهیتاً از نوع دعاوی حقوقی است، اما دعاوی حقوقی ناظر بر قراردادها و دعاوی مالی قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست و دعاوی قابل طرح علیه دولت در دیوان عدالت دعاوی ناشی از تخطی دستگاههای دولتی از قواعد حقوق عمومی است. برای تعیین مرز مشخص دعاوی ناشی تخطی از قواعد حقوق عمومی باید گفت: منظور از آنها دعاوی علیه اعمال اداری دستگاه دولتی و مؤسسات عمومی و مأمورین آنها كه در مقام اعمال حاكمیت هستند و آراء مراجع شبه قضائی قابل طرح در دیوان عدالت اداری است اعم از اینكه این اعمال در قالب تصمیمات عام الشمول (آئین نامه، تصویبنامه، بخشنامه) و یا اینكه ناظر بر افراد خاص (مانند تصمیمات و اقدامات موردی دستگاههای اداری و آراء مراجع شبه قضائی و احكام استخدامی مستخدمین دولت) باشد.[7]
با توجه به آنچه گفته شد دعاوی ناظر بر مطالبه خسارت ناشی از قراردادهای قابل طرح دی دیوان عدالت نیست. و رسیدگی به خسارت موضوع تبصره یك ماده سیزده قانون دیوان عدالت اداری را باید با توجه به صلاحیت دیوان مندرجه در ماده سیزده یافت یعنی اینكه اساساً یك فعل یا ترك فعل اداری (چه به صورت موردی و انفرادی یا عام الشمول) موضوع شكایت از جهت لغو یا ابطال و یا الزام باشد و لذا خسارت ناشی از مسئولیت مدنی دولت (مسئولیت غیرقراردادی) كه قابل طرح در دیوان عدالت اداری است را باید محدود به موارد ذیل نمود.
1- عمل با ادعای قانونی بودن به صورت یك فعل یا ترك فعل اداری انجام می شود اما فرد ذینفع در دیوان طرح دعوی می نماید و دیوان عمل دستگاه اداری طرف شكایت را غیرقانونی اعلام می كند مواردی كه در اینجا می توان مثال زد و در تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت هم به آن اشاره شده است. نقض آراء مراجع شبه قضایی كه طبق بند 2 ماده 13 انجام می شود فرضاً رأی كمیسیون ماده 100 شهرداری ها توسط دیوان نقض شود ولی به لحاظ اجرای رأی كمیسیون خساراتی متوجه ذینفع شده باشد در اینجا فرد ذینفع تحت باید با مرجعه به دیوان عدالت غیرقانونی بودن تصمیم یا اقدام مرجع مذكور را احراز كند سپس برای وصول خسارت و تعیین میزان ان به دادگاه عمومی مراجعه نماید.
2- منشاء عمل یا تصمیم اداری غیرقانونی اعلام می شود در مواردی اداره به استناد آئین نامه، تصویبنامه یا بخشنامه ای اقداماتی را انجام می دهد و یا تصمیماتی نسبت به اشخاص می گیرد كه مقررات مذكور (آئین نامه و ...) توسط دیوان عدالت اداری ابطال می گردد. در این موارد نیز بایستی به ادعای غیرقانونی بودن منشاء عمل یا تصمیم اداری ( آئین نامه ها، بخشنامه ها،...) توسط دیوان رسیدگی شود در صورت ابطال مقررات مذكور سپس فرد ذینفع می تواند برای تعیین میزان خسارت و مطالبه آن به دادگاههای عمومی مراجع كند.
3-عمل قانونی است و موجب ورود خسارت به اشخاص می شود ولی در قانون استحقاق اشخاص به دریافت خسارت و یا الزام دستگاه دولتی به جبران خسارت پیش بینی نشده است در این موارد فرد ذینفع نخست بایستی به دیوان عدالت مراجعه نماید و در فرضی كه دیوان ورود خسارت و لزوم جبران آن توسط دستگاه اداری را تصدیق نمود سپس فرد ذینفع می بایستی به محاكم عمومی مراجعه كند به بیان دیگر در اینگونه موارد داگاه عمومی صلاحیت رسیدگی اولیه براساس استحقاق و لزوم جبران خسارت توسط دستگاه اداری و تعیین میزان آن را ندارد و آراء رأی وحدت رویه 1387 دیوان عدالت را بایستی ناظر بر این موارد دانست. بنابراین سایر دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت از نظر احراز آن و استحقاق و یا عدم استحقاق اشخاص در دریافت خسارت و تعیین میزان خسارت در صلاحیت محاكم عمومی است كه شامل موارد ذیل می شود:
1- عمل دولت قانونی است و خود قانونگذار هم دولت را ملزوم به پرداخت خسارت یا مابه ازاء مادی آنچه كه از او سلب كرده مواردی كه شامل مقررات مربوط به تملك اراضی توسط دستگاههای دولتی و یا مواردی دیگر كه قانونگذار تصریح به جبران خسارت توسط دولت نموده است مانند ماده 13 قانون به كارگیری سلاح توسط مأمورین نیروهای مسلح (مصوب 1373) كه جبران خسارات به لحاظ بكارگیری سلاح توسط مأمورین با رعایت قانون را بر عهدة سازمان و یا ذیربط داشته است. در این گونه موارد نیازی به مراجع به دیوان عدالت نیست و چون در قوانین ذیربط حقوق اشخاص در دریافت خسارت به رسمیت شناخته شده است لذا مراجع دادگستری در این مورد صالح به رسیدگی هستند و باید به دادخواست مطالبه افراد و یا الزام دستگاههای دولتی به دارد بهای زمین و یا زمین معرض را بپذیرد. در اینجا اساس استحقاق اشخاص در قوانین ذكر شده است و نیازی به احراز اساس استحقاق در دیوان عدالت اداری نیست.
2- عمل غیرقانونی است و منجر به ورود خسارت به افرادی می شود مانند موارد تصرف عدوانی اراضی اشخاص توسط دستگاههای دولتی بدون هیچ مجوز قانونی در این صورت مرجع صالح طبق اصول و قواعد كلی مراجع دادگستری است و آرائی شبیه رأی شعبه هفدهم دادگاه تجدیدنظر استان فارس از این نظر صحیح است. از نظر نویسنده حتی زمانی كه اقدام یك دستگاه اداری بر اساس آئین نامه و یا تصویبنامه ای صورت گرفته است و تصمیم عام الشمول مذكور (آئین نامه...) توسط دیوان ابطال می شود. در اینجا نیز عمل دستگاه نیز قانونی است و برای احراز استحقاق ذینفع به دریافت خسارت نیازی به تصدیق دیوان نیست و برخلاف نظر مندرج در رأی وحدت رویه 1427-5/12/86 رسیدگی دیوان عدالت تا مرحله ابطال خاتمه می یابد و دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت در استحقاق خسارت در این موارد نیز در صلاحیت محاكم عمومی است. به ویژه اینكه طبق اصل 170 قانون اساسی قضات دادگاه ها مكلفند از اجرای مقررات دولتی (آئین نامه، تصویبنامه و...) كه مخالف با قوانین یا مقررات اسلامی تشخیص می دهند خودداری كنند بدین معنی كه قضات در مواردی حتی مرجع تشخیص صحت اقدام یا تصمیم اداری دستگاهها هستند.
فرض دوم: حسارت ناشی از تصمیمات و اقدامات مأمورین واحدهای دولتی و مؤسسات عمومی
اساساً به نظر نویسنده این بند از ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری كه رسیدگی به شكایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مؤسسات عمومی را در صلاحیت دیوان اعلام كرده است محل تأمل است چون اصولاً در این موارد نیز دستگاه طرف شكایت قرار می گیرد و مأمور به عنوان یك شخص طرف دعوی نیست اما چون در تبصره یك ماده 13 به بند یك ماده 13 اشاره شده كه شامل بند ب آن هم می شود در مورد تصدیق دیوان در ورود خسارت توسط مأمورین واحدهای همان مطالبی كه در مورد تصمیم مؤسسات گفته شده نیز موضوعیت دارد.
فرض سوم: خسارت ناشی از تصمیمات مراجع شبه قضائی
در مورد تصدیق دیوان در ورود خسارت وارده از ناحیه تصمیمات مراجع شبه قضائی فرد ذینفع نخست بایستی طبق بند 2 ماده 13 به آراء تصمیمات قطعی این مراجع در دیوان عدالت اداری اعتراض و شكایت نماید و در فرض ابطال و یا نقض رأی یا تصمیم مرجع طرف شكایت در این صورت تصدیق ورود خسارت توسط آن مراجع در دیوان عدالت اداری موضوعیت پیدا می كند. به نظر می رسد چنانچه رأی موضوع شكایت جنبه مالی داشته باشد مانند آراء مراجع حل اختلاف مالیاتی موضوع قانون مالیاتهای مستقیم چنانچه دیوان عدالت آراء مراجع مذكور را نقض كند ولی دستگاه دولتی به استناد رأی مراجع مذكور از ذینفع مالیاتی اضافی گرفته باشند. برای مطالبه مبلغ مازادی كه رأی هیأت حل اختلاف مالیاتی ناظر بر آن توسط دیوان عدالت اداری نقض شده است نیازی به احراز مجدد ورود خسارت در دیوان عدالت نیست و ذینفع می تواند از طریق محاكم عمومی مالیات مبلغ پرداخت شده مازاد را از دستگاه دولتی (در این فرض سازمان مالیاتی) مطالبه نماید.
بند دوم: حوزه صلاحیت محاكم عمومی در زمینه تبصره
تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری حوزه صلاحیت محاكم عمومی را در این زمینه، تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات دولتی و عمومی و مراجع شبه قضائی پس از تصدیق دیوان اعلام كرده است یعنی در اینگونه موارد محاكم عمومی حق ورود به اساس استحقاق ذینفع به دریافت خسارت و یا احراز ورود خسارت به وی را ندارند و شبیه یك كارشناس فقط پس از تصدیق دیوان عدالت در ورود خسارت به خواهان صرفاً میزان آنرا اعلام می كنند و حق ورود در ماهیت امر خسارت را ندارد. آرائی مانند رأی وحدت رویه 1427-5/12/86 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری كه حتی احراز رابـ ـطه علیت میان تصمیم و اقدام موضوع تبصره ماده 13 را در صلاحیت دیوان عدالت اداری اعلام كرده است به ابهامات و تعارض آراء می افزاید. برای مثال اگر طبق رأی كمیسیون ماده صد قانون شهرداری ساختمان فردی تخریب گردد ولی این رأی در دیوان عدالت اداری نقض گردد. آیا ذینفع باید دادخواست جداگانه ای به خواسته تصدیق ورود خسارت ناشی از رأی كمیسیون به دیوان تقدیم نماید؟ سپس برای تعیین میزان خسارت به دادگاه مراجع نماید. آیا در این فرض با صرف نقض رأی كمیسیون ماده صد توسط دیوان عدالت اداری محاكم عمومی نمی توانند میزان خسارت وارده را تعیین نماید.
برای جلوگیری از اختلاط و اختلال در حوزه صلاحیت دیوان عدالت اداری و محاكم عمومی در زمینه تبصره یك ماده 13 و جلوگیری از سرگردانی اشخاص و ارجاع مكرر اشخاص توسط محاكم عمومی به دیوان عدالت اداری باید در این زمینه به نكات ذیل توجه كرد.
1- صلاحیت محاكم عمومی عام و صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی اشخاص خاص است زیرا از یك سو طبق اصل 159 قانون اساسی دادگستری (محاكم عمومی) مرجع عام رسیدگی به تظلمات و شكایات اشخاص است و مستفاد از ماده یك قانون آئین دادرسی مدنی كلیه دعاوی مدنی در صلاحیت دادگاههای عمومی است. بنابراین اصل بر این است كه كلیه دعاوی ناظر بر احراز و دریافت خسارت اعم از خسارت موضوع مسئولیت قراردادی و یا خسارت موضوع مسئولیت مدنی در محاكم عمومی رسیدگی می شود مگر موارد خاصی كه در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و لذا نباید با قوانین و تفاسیر مبهم اصل و صلاحیتها تغییر پیدا كنند.
2- صلاحیت دیوان عدالت اداری ناظر بر رسیدگی به دعاوی اشخاص علیه دولت در زمینه اقدامات یكجانبه دستگاههای دولتی یا اعمال اداری آنها اعم از اعمال و تصمیمات موردی و انفرادی و یا تصمیمات عام الشمول است. بنابراین حوزه تصدیق خسارت وارده به اشخاص توسط دستگاههای دولتی و شهرداریها توسط دیوان عدالت را نیز باید با توجه به صلاحیت دیوان در نظر گرفت بدین معنی كه اگر فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم اداری موجب ورود خسارت به اشخاص شده باشد كه اداره مدعی ان است كه عملش قانونی است در این صورت لازمه پذیرش ادعای اشخاص در ورود خسارت به لحاظ فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم مذكور این است كه نخست فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم مورد بحث در دیوان عدالت اداری مورد شكایت قرار گیرد و پیامد تصمیم دیوان عدالت اداری رسیدگی محاكم عمومی موضوعیت پیدا می كند. اما زمانی كه اساساً فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم اداره موضوع بحث نیست و ذینفع مدعی غیرقانونی بودن اقدام اداره نمی شود برای مثال زمانی كه اراضی اشخاص توسط اداره تملك می شود اعم از اینكه تملك قانونی یا غیرقانونی باشد ولی ذینفع صرفاً خسارت ناشی از آن را مطالبه می كند موضوع قابل ارجاع به دیوان جهت احراز اساس استحقاق فرد به دریافت خسارت نیست و محاكم عمومی صلاحیت رسیدگی به تقاضای اشخاص در این موارد را دارند. در مواردی كه ورود خسارت ناشی از تقصیر اداره و یا ناشی از اعمالی بوده كه به طور طبیعی خسارت قابل مطالبه ای را به اشخاص وارد می كند باز هم دادگاه های عمومی مرجع رسیدگی به اساس استحقاق اشخاص و میزان آن هستند.
نتیجه گیری
1- همة دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست. از آنجا اصل بر این است كه كلیه دعاوی مدنی در صلاحیت محاكم عمومی است لذا مواردی كه دیوان عدالت اداری صالح بر رسیدگی به دعاوی افراد علیه دولت مبنی بر جبران خسارت است را باید با توجه به صلاحیت دیوان در رسیدگی به نوع دعاوی علیه دولت تفسیر نمود. دعاوی ناظر بر اعمال قرارداد دستگاههای دولتی قابل طرح در دیوان عدالت نیست. دعاوی علیه دولت ناظر بر تصمیمات و اقدامات اداری یكجانبه آن است بنابراین اگر در مواردی دولت با اعمال یكجانبه خود خسارتی به افراد وارد می كند كه در قوانین مسئول بودن دستگاه دولتی و لزوم جبران خسارت وارده پیش بینی شده است این موضوعات در صلاحیت دیوان عدالت نیست چون اساس استحقاق اشخاص را قانونگذار مشخص كرده است اما در مواردی كه در مورد قانونی بودن و یا نبودن تصمیم یا اقدام دستگاه دولتی دیوان عدالت باید نظر دهد دعاوی مربوط به مسئولیت مدنی ناظر بر آنها نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است البته تا مرحله تصدیق ورود خسارت. ولی تعیین میزان خسارت بر عهدة دادگاه عمومی است.
2- در مواردی كه عمل دستگاه دولتی قانونی است ولی تا این عمل موجب ورود خسارت به اشخاص می شود اما در قانون جبران خسارت و تكلیف دستگاه دولتی در این مورد پیش بینی نشده است در این موارد دیوان عدالت بایستی اساس استحقاق اشخاص را احراز و اعلام كند و یا زمانی كه عمل به ادعای قانونی بودن ایجاد می شود ولی دیوان تصمیم یا اقدام را غیرقانونی اعلام می كند در این موارد مرجع اولیه برای رسیدگی به ادعای اشخاص دیوان عدالت اداری است. البته وظیفه دیوان در این موارد نیز بایستی به صورت قاعده سازی باشد یعنی توسط هیأت عمومی اعلام گردد كه در اینگونه موارد اشخاص استحقاق دریافت خسارت را دارند تا براساس آن محاكم عمومی به ادعای اشخاص در این موارد رسیدگی كنند.
گفتار اول: سابقه تاریخی تبصره و آراء ناظر بر آن
بند اول-سابقه تاریخی تبصره
مفاد تبصره ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری (1385) نخستین بار در قانون راجع به شورای دولتی (مصوب 1339) پیش بینی شده بود ماده 2 این قانون وظائف شورای دولتی را مشخص كرده بود بند ج این ماده در مقام بیان یكی از موارد وظائف (صلاحیت) شورای دولتی مقرر می داشت:" رسیدگی به ادعای خسارت از ادارات دولتی یا شهرداریها یا تشكیلات وابسته به آنها در صورتی كه به علت تقصیر در انجام وظائف قانونی اداره، مسئول جبران خسارت باشد. ولی تعیین میزان خسارت با دادگاههای عمومی است."
در قانون اولیه دیوان عدالت اداری (مصوب1360) محتوای این بند در تبصره یك ماده 11 به این صورت پیش بینی شده:" تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای 1 و 2 این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاههای عمومی است." نهایتاً در قانون جدید دیوان عدالت اداری (مصوب 1385) تبصره یك ماده 11 قانون سابق دیوان بدون هیچ تغییری به عنوان تبصره ماده 13 گنجانده شد.
بند دوم-آراء وحدت رویه ناظر بر تبصره
الف- رأی وحدت رویه 543-30/11/69دیوان عالی كشور
در زمینه تفسیر قضائی دیوان عالی كشور از تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت (یا ماده 11 سابق) تاكنون رأی وحدت رویه ای توسط هیأت عمومی دیوان عالی صادر نشده است اما رأی وحدت رویه 544 مورخ 10/1/1370 به نوعی غیرمستقیم مربوط به بحث می باشد و می تواند در تفسیر تبصره مذكور مفید باشد.
گردش كار: الف- آقای عبدالمجید تصدیقی دادخواستی به خواسته ابطال سند باقیمانده پلاك 5 فرعی از 1326 بخش 2 بابل به نام دولت به طرفیت سازمان زمین شهری استان مازندران تقدیم و در آن استدلال نموده است كه كمیسیون ماده 12 قانون اراضی شهری باقیمانده پلاك را موات اعلام نمود. اما این تصمیم بر اثر اعتراض توسط دادگاه ابطال گردیده و زمین مذكور دائر تشخیص داده شده ولی سازمان زمین شهری بدون وجود دلیلی برای نیاز دولت اقدام به تملك پلاك و تنظیم سند انتقال به نام دولت كرده است شعبه اول دادگاه حقوقی یك بابل دعوی را مقرون به صحت تشخیص و حكم به ابطال سند دولت صادر نمود. اداره كل زمین شهری نسبت به حكم تجدیدنظر خواسته و شعبه 25 دیوان عالی كشور طبق دادنامه 69/25 مورخ 3/2/66 با توجه به ماده 11 قانون دیوان عدالت مرجع رسیدگی به دعوی مذكور را دیوان عدالت تشخیص و دادنامه صادره را به جهت عدم صلاحیت ذاتی دادگاه حقوقی مخدوش و مقرر نموده است پرونده به دیوان عدالت اداری ارسال شود.
ب- آقای میرحسین حسن پور دادخواستی به خواسته ابطال سند مالكیت باقیمانده پلاك 2 فرعی از 2326 بخش 2 بابل به طرفیت سازمان زمین شهری تقدیم با این توضیح كه سازمان زمین شهری برخلاف مقررات و تحت عنوان اجرای طرح تملك اقدام به انتقال باقیمانده پلاك به نام دولت نموده و اداره ثبت نیز سند مالكیت به نام دولت صادر كرده است دادگاه حقوقی یك بابل پس از رسیدگی بر ابطال سند مالكیت اظهار نظر نمود. در اثر اعتراض سازمان زمین شهری پرونده به شعبه پنجم دیوان عالی كشور ارجاع كه شعبه دیوان نخست دیوان عدالت را مرجع صالح برای رسیدگی به موضوع تشخیص و نظر دادگاه حقوقی را تنفیذ نكرده ولی پرونده را به دادگاه حقوقی اعاده كه دادگاه حقوقی یك بابل طی دادنامه ای دعوی خواهان را ثابت تشخیص داده و رسیدگی را در صلاحیت دیوان عدالت ندانسته لذا حكم بر ابطال طرح تملك و ابطال سند مالكیت دولت صادر نموده است. اداره كل زمین شهری استان مازندران نسبت به این حكم تجدیدنظر خواسته پرونده بار دیگر به شعبه پنجم دیوان عالی كشور ارجاع كه شعبه دیوان دادنامه دادگاه حقوقی یك بابل را تأیید می كند.
بنابراین شعبه بیست و پنجم دیوان عالی كشور رسیدگی به دعوی ابطال انتقالات و اسناد مالكیت اراضی براساس اجرای طرح تملك را در صلاحیت دیوان عدالت اداری ولی شعبه پنجم این موضوع را در صلاحیت دادگاه های عمومی دانسته است تعارض آراء شعب دیوان در هیأت عمومی دیوان عالی كشور كه هیأت عمومی رأی وحدت رویه 543- 30/11/69 را بدین شرح صادر می كند:
"رسیدگی به دعوی ابطال سند مالكیت و انتقال ملك به دولت كه در اجرای طرح تملك موضوع ماده 9 قانون اراضی شهری و تبصره آن مصوب 1360 انجام شده مستلزم آن است كه دیوان عدالت اداری مقدمتاً بر طبق بند 2 ماده 11 قانون دیوان مصوب 1360 به شكایت از تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری در استفاده از طرح تملك رسیدگی كند و در صورت احراز صحت شكایت و ابطال تصمیم و اقدام سازمان زمین شهری دادگاه عمومی حقوقی به دعوی ابطال سند مالكیت و انتقالات مربوطه رسیدگی نماید. بنابراین رأی شعبه 25 دیوان عالی كشور در حدی كه با این نظر مطابقت دارد صحیح و منطبق با موازین قانونی است."
نكته مهم در این رأی وحدت رویه دیوان عالی كشور این است كه رسیدگی به دعوی ابطال سند مالكیت املاك دولتی انتقال ملك به دولت در اجرای طرح های تملك دستگاههای اداری مستلزم آن است كه ذینفع نخست از تصمیم و اقدام سازمان دولتی (در فرض مربوط به رأی كه اقدامات اداره ناظر بر تملك اراضی اشخاص) نخست موضوع را در دیوان عدالت اداری مطرح و اگر دیوان عدالت ادعای شخص را مورد خلاف قانون بودن اقدامات دستگاه دولتی در زمینه تملك اراضی تأیید نمود سپس ذینفع می تواند در دادگاههای عمومی ابطال اسناد رسمی ذیربط را تقاضا نماید.
ب- آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری
دیوان عدالت اداری تاكنون آراء وحدت رویه متعددی در زمینه های مربوط به تبصره یك ماده 13 (ماده یازده سابق) و تفكیك صلاحیت دیوان از صلاحیت محاكم عمومی صادر كرده است آراء دیوان در اینجا ذكر و سپس به تحلیل آنها می پردازیم.
1- آراء وحدت رویه 138 مورخ 12/4/79
این رأی وحدت رویه پس از بروز اختلاف میان شعبه چهارم دیوان عدالت كه شكایت شاكی به خواسته ابطال اقدامات و عملیات سند مالكیت به نام بنیاد مستضعفان به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاك مراغه را خارج از صلاحیت دیوان اعلام ولی شعبه پانزدهم دعوی همین شاكی را با همین خواسته به طرفیت اداره ثبت اسناد و املاك تهران پذیرفته است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی وحدت رویه 138 مورخ 12/4/79 نظر داده است كه "دعوی خواسته ابطال سند اانتقال و مالكیت به طرفیت واحد دولتی ذینفع مستند به رأی وحدت رویه شماره 544 هیأت عمومی دیوان عالی كشور از نوع دعاوی مدنی داخل در قلمرو صلاحیت دادگاههای عمومی دادگستری و دادنامه شعبه چهارم دیوان در حدی كه متضمن این نظر است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص می گردد... ."
2- رأی وحدت رویه 249 مورخ 29/8/1379
در متن رأی وحدت رویه 249 به طور صریح به تبصره یك به ماده 11 قانون (قانون حاكم در زمان رأی) استناد نشده است اما از گردش كار آن و آراء متعارضی كه موجب صدور این رأی شده است ارتباط آن با تبصره یك ماده 11 (13 جدید) مشخص می شود.
گردش كار: الف- شعبه نوزدهم دیوان در رسیدگی به شكایت آقای محمد جعفر سلیمانی به طرفیت شركت ملی گاز به خواسته مطالبه بهای عرصه 200 متر زمین با استناد به اقرارنامه رسمی شاكی در دفتر اسناد رسمی كه طبق آن كلیه خسارات وارده از عملیات گاز رسانی را دریافت كرده است ادعای شاكی را دارای محمل قانونی ندانسته و حكم به رد شكایت داده است.
ب- شعبه چهارم دیوان در رسیدگی به شكایت خانم شاه منصوری به طرفیت شركت ملی گاز به خواسته بهای زمین تملك شده و بهای زمین و اعیانی حریم گاز دعوای مطروحه را حقوقی و ترافعی دانسته و رسیدگی به ان را خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری اعلام و قرار عدم صلاحیت به شایستگی دادگاه عمومی صادر كرده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طبق رأی وحدت رویه 249 مورخ 29/8/1379 چنین نظر داده است:
"نظر به مقررات ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در باب صلاحیت دیوان در رسیدگی به شكایات و تظلمات مردم از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی از حیث نقض قوانین و مقررات ناظر به اعمال مذكور و تشخیص قانون معتبر و نافذ در خصوص هر مورد، دادنامه شماره 586 مورخ 26/6/1385 شعبه نوزدهم دیوان در حدی كه متضمن اعلام صلاحیت دیوان در تعیین تصمیمات و اقدامات مورد شكایت با قانون و تشخیص مقررات حاكم بخصوص مورد است، موافق موازین قانونی تشخیص داده می شود. "
مفهوم رأی وحدت رویه دیوان عدالت این است كه هیأت عمومی دادن بهاء زمین (یا ندادن آن) را یك اقدام یا تصمیم اداری محسوب كرده است لذا چون دیوان مرجع رسیدگی به شكایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی است بنابراین در اینگونه موارد نیز دیوان می تواند حكم به الزام یك دستگاه دولتی به انجام یك عمل اداری (در اینجا پرداخت بهای زمین) صادر نماید. اما این نظر محل اشكال است چون دیوان ندادن بهای زمین تملك شده توسط دستگاه دولتی را مصداق یك عمل اداری می داند در اینصورت تفاوت این موارد با دعاوی كه به استناد قسمت دوم تبصره یك ماده 13 در محاكم عمومی مطرح می شود و یا دعاوی مربوط به مطالبات پیمانكاران علیه دستگاههای دولتی چیست؟
3- رأی وحدت رویه 93 مورخ 27/3/80
گردش كار: الف- در تعدادی از پرونده ها شعب اول، سوم ، دهم، چهاردهم، هفدهم و نوزدهم دیوان عدالت اداری شكایات ذینفعان به طرفیت شهرداری قم به خواسته زمین معوض (بعضاً یا وجه آن) زمینی كه در طرح فضای سبز قرار گرفته است را وارد تشخیص داده و حكم به الزام شهرداری به دادن زمین معوض و یا بهاء عادلانه روز صادر كرده اند.
ب- شعب دوم، چهارم، دهم و همچنین شعب اول و سوم دیوان (در پرونده های دیگری غیر از موارد الف) شكایت ذینفعان به طرفیت شهرداری قم به خواسته دادن زمین معوض را با این استدلال كه چون زمین شاكی در طرح فضای سبز قرار گرفته و شهرداری هیچگونه تعهدی در قبال واگذاری قطعه زمین معوض برعهده ندارد و یا اینكه الزام شهرداری به واگذاری زمین معوض در صلاحیت محاكم عمومی دادگستری است و خواسته جنبه حقوقی و ترافعی دارد لذا از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج است را رد كرده اند.
موضوع اختلاف آراء شعب در هیأت عمومی دیوان عدالت مطرح و هیأت عمومی چنین نظر داده است:
"اولاً: چون بموجب ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شكایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوطه از جمله امتناع از ایفاء تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی در قلمرو صلاحیت دیوان قرار دارد و رسیدگی و صدور حكم در خصوص اساس استحقاق اشخاص به دریافت بهای زمین مورد تملك دولت و شهرداریها و اراضی واقع در طرح های مصوب شهری از مصادیق ماده مذكور است بنابراین دادنامه های صادره از شعب یكم و سوم و چهارم و دهم و چهاردهم و هفدهم و نوزدهم بدوی دیوان در حدیكه متضمن تأیید صلاحیت دیوان در رسیدگی و صدور حكم در ماهیت شكایت می باشد موافق اصول و موازین قانونی است. ثانیاً: با عنایت به وقوع ملك اعضاء شركت تعاونی كاركنان سازمان آب قم در طرح مصوب فضای سبز و محل استقرار كارگاههای غیر مزاحم شهری و اظهارات نماینده شهرداری قم به شرح منعكس در صورتمجلس مورخ 5/3/76 در پرونده كلاسه 1/74/719 شعبه اول بدوی دیوان مبنی بر واگذاری زمین معوض به تعدادی از اعضاء شركت تعاونی مذكور و مقررات قانون تعیین وضعیت املاك واقع در طرح های دولتی و شهرداری مصوب 1367 دادنامه های صادره مشعر بر ورود شكایت شاكیان و الزام شهرداری قم به پرداخت بهای زمین و یا معوض آن صحیح و منطبق با قانون تشخیص داده می شود... ."
در رأی 93 استدلال شده است صلاحیت دیوان در رسیدگی به شكایات و تظلمات از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداری ها و یا خودداری آنها از انجام وظایف قانونی مربوط شامل امتناع واحدهای مذكور از ایفاء تعهدات قانونی در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی نیز می شود بنابراین دیوان صلاحیت دارد به شكایات اشخاص در مورد الزام دستگاهها به دادن زمین معوض و یا بهای اراضی كه دستگاههای دولتی اقدام به تملك آنها كرده است رسیدگی كند سوال این است كه آیا جبران خسارات وارده به اشخاص كه دیوان ورود آن را تصدیق كرده است جزء وظایف قانونی دستگاههای دولتی نیست در این صورت چرا دیوان به این موارد رسیدگی می كند ولی مطالبه خسارت را به استناد تبصره یك ماده سیزده به محاكم عمومی ارجاع می دهد. به نظر می رسد كه این رأی دیوان عدالت ملاك مناسب و دقیقی برای تفكیك صلاحیت دیوان و محاكم عمومی در چگونگی اعمال تبصره یك ماده 13 نمی باشد.
4- رأی وحدت رویه 1427-5/12/86
این رأی پس از تعارض آراء شعب اول و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت در زمینه ملاكها و مبنای تصدیق ورود خسارت به استناد تبصره یك صادر شده است گردش كار آن بدین شرح است:
الف- شعبه شانزدهم دیوان عدالت اداری شكایت شركت تشگاز به طرفیت شركت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران (وزارت نفت) به خواستة تصدیق ورود خسارت به استناد تبصره یك ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری به شرح دادنامه 1938-21/12/80 چنین رأی داده است... یا توجه به نامه مورخ 4/8/78 شركت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران به كلیه مدیران عامل شركتهای نصب كیت خودروهای گاز مایع سوز و مندرجات بخشنامه های شماره 8213 مورخ 5/8/78 و 9588 مورخ 10/9/78 شركت ملی فرآورده های نفتی كه موجب دادنامه های شماره 22و 61 مورخ 3/2/80 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باطل شده مبنی بر ممنوعیت نصب كیت گاز بر روی خودروهای دولتی و شخصی و اینكه مشتكی عنه در پاسخ و دفاعیه ارسالی موضوع اصدار دستورات و بخشنامه های مارالذكر را پذیرفته است النهایه علیرغم دادنامه های هیأت عمومی هنوز بخشنامه های یاد شده را قانونی می داند علیهذا با توجه به مراتب مذكور و اوراق پرونده ورود خسارت به شركت شاكی به لحاظ اصدار بخشنامه های یاد شده و ممنوع نمودن كیت های گاز سوز بر روی خودروهای دولتی و شخصی محرز به نظر می رسد و به استناد تبصره یك ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری حكم تصدیق خسارت وارده صادر می كند. شعبه چهارم تجدیدنظر دیوان در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر شركت ملی پخش فراورده های نفتی نسبت به دادنامه شعبه شانزده طی دادنامه مفصلی به شماره 1117 مورخ 8/7/81 در نهایت با این استدلال كه تصدیق ورود خسارت وسیله شعبه بدوی مستند به دلایل و مدارك كافی برای احراز رابـ ـطه علیت بین اقدام وزارت نفت و شركت تشگاز نیست لذا ضمن فسخ دادنامه تجدیدنظر خواسته حكم به رد شكایت شاكی و اعلام می دارد این رأی مانع مراجعه مستقیم شركت شاكی به مراجع شاكی به مراجع ذیصلاح نخواهد بود و الزام برای مقامات تصمیم گیرنده در وزارت نفت و هیأت دولت در اتخاذ تصمیم نخواهد بود.
ب- شعبه هفدهم دیوان در رسیدگی به شكایت شركت گاز خودرو صنعت به طرفیت شركت پخش پالایش فرآورده های نفتی به خواسته صدور حكم به تصدیق ورود خسارت شاكی به سبب اجرای بخشنامه های شماره 8213 مورخ 5/8/78 و 9588 مورخ 10/9/78 چنین رأی داده است: نظر به اینكه بخشنامه های استنادی به موجب دادنامه های هیأت عمومی دیوان عدالت ابطال گردیده و با توجه به مصوبه هیأت دولت دربارة آئین نامه اجرای قانون جلوگیری از آلودگی هوا مصوب 1374 درباره گازسوز كردن خودروها و ایجاد جایگاه سوخت گیری گاز و با توجه به اینكه شركت شاكی با اخذ مجوز از وزارت صنایع و وام و سرمایه گذاری سنگین و خرید ماشین آلات لازم و احداث ساختمان اقدام به تولید كیت گازسوز نموده است ودر این راه متحمل هزینه گزافی شده و لیكن شركت پخش فرآورده های نفتی با صدور بخشنامه های مارالذكر نصب كیت بر روی خودروهای دولتی و شخصی را ممنوع اعلام نموده است و این بخشنامه موجب عدم فروش محصولات تولیدی و بلامصرف ماندن و نتیجتاً ورود ضرر و زیان شركت گردیده است بنابراین ورود خسارت به لحاظ صدور بخشنامه معترض عنه به نظر محرز است به استناد تبصره یك ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری حكم به ورود شكایت مطروحه و تصدیق خسارت وارده به شركت صادر و اعلام می گردد. شعبه اول تجدیدنظر دیوان در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر خواهی وزارت نفت (شركت پخش فرآورده های نفتی) نسبت به دادنامه صادره از شعبه 17 ضمن رد تجدیدنظر خواهی دادنامه بدوی را تأیید نموده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت در مقام رفع تعارض از آراء شعب اول و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت طی دادنامه 1427- 5/12/86 چنین رأی داده است: "..... تصدیق ورود خسارت از طرف مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای 1و 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری موضوع تبصره یك آن ماده مستلزم تحقق و اجتماع اركان و عناصر اصولی مثبت توجه مسئولیت مدنی مشتمل بر ارتكاب فعل و یا ترك فعل خلاف قانون، ورود خسارت و وجود رابـ ـطه سببیت بلاواسطه و مستقل بین عناصر مذكور است و به بیان دیگر مستفاد تلفیق ماده [2]14 و قسمت دوم بند یك ماده 19 قانون مذكور تصدیق ورود خسارت و توجه مسئولیت مدنی ناشی از آن به اشخاص فوق الذكر منوط به آن است كه تصمیمات یا اقدامات یا آراء قطعی یا مقررات دولتی در قلمرو صلاحیت دیوان به علت برخلاف بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجـ*ـاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف قانونی موجب تضییع حقوق یا سبب ورود خسارت بلاواسطه و مستقیم شده باشد.نظر به اینكه ضرورت گازسوز كردن دستگاههای اجرایی، نظامی و انتظامی و همچنین تشویق بخش خصوصی به گازسوز كردن وسایل نقلیه خود متضمن تنظیم قرارداد یا الزام اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی به تولید كیت گازسوز نبوده تا اعلام خودداری شركت تجاری از نصب كیت گاز روی خودروهای پلاك شخصی و دولتی به شرح بخشنامه های شماره 8213 مورخ 5/8/78 و 9588 مورخ 10/9/78 شركت ملی فرآورده های نفتی كه موجب دادنامه های شماره 22و 61 مورخ 30/2/80 هیأت عمومی دیوان ابطال شده موجب بروز خسارت به تولید كنندگان كیت مذبور محسوب شود بنابراین دادنامه شعبه چهار تجدیدنظر مبنی بر رد شكایت به خواسته تصدیق ورود خسارت از طرف شركت ملی فرآورده های نفتی صحیح و موافق قانون تشخیص داده می شود...."
در این رأی هیأت عمومی دویان عدالت اداری استدلال كرده است جهت تصدیق ورود خسارت توسط دیوان منوط به این است كه اولاً موجبات ابطال تصمیم و اقدامات دستگاههای دولتی توسط دیوان از جمله برخلاف قانون بودن یا عدم صلاحیت و یا تجـ*ـاوز و سوء استفاده از اختیارات وجود داشته باشد ثانیاً پس از اینكه بطلان این اعمال و تصمیمات برای دیوان احراز گردید سپس رابـ ـطه علیت میان فعل و یا ترك فعل خلاف قانون دستگاه و زیان وارده به اشخاص نیز احراز گردد در این صورت شعب دیوان می توانند ورود خسارت را احراز كنند قسمت اول استدلال دیوان صحیح است اما ملاك تفكیك صلاحیت دیوان در تشخیص رابـ ـطه علیت میان فعل و یا ترك فعل دستگاه اداری با ورود خسارت به اشخاص در این موارد با مواردی كه فرضاً یك دستگاه دولتی به علت عدم رعایت نظامات دولتی موجب ورود خسارت به یك اشخاص می شود (مانند حوادث حین انجام كار)چیست؟ آیا استدلال هیأت عمومی موجب نمی شود كه محاكم عمومی همة دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی علیه دولت را به دیوان ارجاع دهند. بنابراین برای تفكیك صلاحیت دیوان عدالت از صلاحیت محاكم عمومی باید رأی وحدت رویه 1427 هیأت عمومی را ناظر بر افعال اداری و یا ترك فعل اداری دانست كه قابل شكایت در دیوان است و در فرض پذیرش شكایت ذینفع در این موارد، چنانچه علاوه بر آن تصدیق دیوان یعنی لزوم تشخیص رابـ ـطه علیت بین فعل و یا ترك فعل اداری و ورود خسارت موضوعیت پیدا كند، در این صورت اینگونه دعاوی ناظر بر مسئولیت دولت در صلاحیت دیوان عدالت است وگرنه نمی توان تشخیص رابـ ـطه علیت در همة موارد مسئولیت مدنی دولت را در صلاحیت دیوان عدالت دانست.
5- رأی وحدت رویه 199 مورخ 26/3/87
در گردش كار این رأی برخی شعب دیوان عدالت به استناد به رأی وحدت رویه93 مورخ 28/3/80 و تبصره یك ماده 3 رأی خود را صادر كرده در جهت شناخت بیشتر استدلال شعب دیوان در این مورد گردش كار به صورت كامل نقل می شود:
الف- شعبه سی در رسیدگی به پرونده كلاسه 85/1173 موضوع شكایت آقای محمود فرح بخش به طرفیت شهرداری دولت آباد به خواسته الزام به تحویل معوض به شرح دادنامه 2124 مورخ 6/9/1386 چنین رأی صادر نموده است، با توجه به مفاد تبصره یك از ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، دیوان عدالت صرفاً مرجع تصدیق خسارت و احراز استحقاق اشخاص به دریافت بهای املاك و اراضی یا معوض بوده و محاكم قضائی مرجع الزام ادارات و سازمانهای دولتی به رد شكایت یا پرداخت بهای املاك و اراضی یا اعطای معوض بوده فلذا با توجه به موارد معنونه و مستفاد از تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و رأی وحدت رویه شماره 93 مورخ 28/3/1380 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صدور حكم مبنی بر الزام خوانده به استرداد و پرداخت قیمت فاقد و جاهت و محمل قانونی بوده و قابلیت طرح و استماع در دیوان را نداشته و مردود اعلام نموده است.
ب- شعبه بیست و هفتم در رسیدگی به پرونده كلاسه 85/1316 موضوع شكایت آقای احمد اسامی اصفهانی به طرفیت شهرداری دولت آباد اصفهان به خواسته الزام تحویل زمین معوض به شرح دادنامه 99 مورخ 25/1/1386 چنین رأی صادر نموده است، با توجه به اینكه پرونده با قرار عدم صلاحیت شماره 666 مورخ 19/7/1385 صادره از شعبه دادگاه عمومی بخش دولت آباد اصفهان به دیوان عدالت اداری ارسال و به این شعبه ارجاع گردیده و با توضیحات نماینده حقوقی شهرداری در دادگاه عمومی و این شعبه مشخص گردیده ملك متنازع فیه در تملك و تصرف شهرداری قرار گرفته و تبدیل به خیابان 35 متری گردیده است و از طرفی هیچگونه وجهی بابت زمین به شاكی پرداخت نگردیده است و زمین معوضی به وی تحویل نگردیده است. اگرچه شهرداری مدعی است كه وجه زمین را با فرد دیگری غیر از شاكی توافق نموده اما از آنجایی كه مدارك دیگر اسناد عادی است و سند مالكیت شاكی به شماره 30606 مورخ 7/9/1353 سند رسمی در دفترخانه شماره 11 اصفهان می باشد كه قابل تعارض با اسناد رسمی نمی باشد، فلذا شهرداری نیز باید مطابق مدارك رسمی و معتبر قانونی اقدام می نمود. فلذا شعبه مستنداً به مواد 22 و 48 و47 قانون ثبت اسناد و املاك مواد 7و 13 قانون دیوان عدالت اداری و رأی هیأت عمومی به شماره 93 مورخ 27/3/1380 با احراز مالكیت شاكی شكایت وی را وجه دانسته حكم به ورود شكایت و استحقاق شاكی به دریافت بهای زمین مورد تملك شهرداری یا معوض آن و الزام طرف شاكی به پرداخت بهای زمین موصوف یا تحویل معوض آن صادر نموده است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشكیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اكثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می نماید.
رأی هیأت عمومی
"همانطور كه در دادنامه شماره 93 مورخ 27/3/1380 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده است، به موجب ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 رسیدگی به شكایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران آنها و یا خودداری اشخاص مذكور از انجام وظایف و تكالیف قانونی، اداری و اجرائی مربوط در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار دارد. بنابراین مرجع رسیدگی به شكایات اشخاص به طرفیت واحدهای دولتی و شهرداری ها و سایر مؤسسات مذكور در بند (الف) ماده 13 قانون فوق الذكر در زمینه تملك اراضی و ابنیه واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها و همچنین صدور رأی در اساس استحقاق و یا عدم استحقاق مالكین اراضی و املاك مذكور به دریافت معوض و یا بهای اراضی و املاك واقع در طرح های دولتی و شهرداریها دیوان عدالت اداری است و دادنامه شماره 99 مورخ 25/1/1386 مبنی بر ورود شكایت شاكی كه متضمن این معنی است، موافق اصول و موازین قانونی است. "
در این رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت استدلال كرده است كه دیوان علاوه بر رسیدگی شكایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی صلاحیت دارد در اساس استحقاق و یا عدم استحقاق مالكین اراضی و املاك واقع در طرح های دولتی و شهرداریها رسیدگی و حكم صادر كند. استدلال اینكه دیوان صلاحیت دارد براساس استحقاق یا عدم استحقاق اشخاص در دریافت خسارت رسیدگی كند صحیح است اما از یك طرف دیوان باید مشخص كند در چه مواردی رسیدگی به اساس استحقاق اشخاص در دریافت خسارت محتاج رسیدگی در دیوان است آیا در دعاوی مانند تخریب ملك به صورت غیرقانونی توسط دستگاههای دولتی نیز دیوان عدالت باید اساس استحقاق را تأیید كند؟ از طرف دیگر در رأی شعبه بیست و هفتم دیوان كه اساس رأی هیأت عمومی قرار گرفته است خواسته شاكی الزام به تحویل زمین معوض است نه تصدیق ورود خسارت و یا به بیان دیگر رسیدگی به اساس استحقاق شاكی به دریافت معوض یا بهای اراضی. لذا استدلال صحیح دیوان با مصداقی كه برای آن ذكر شده است مطابقت ندارد بنابراین شعبه بیست و هفتم نیز می بایستی دادخواست شاكی را به این لحاظ كه با این عنوان قابل طرح در دیوان نیست رد می كرد و از نظر شیوه استدلال رأی شعبه هفتم صحیح تر است.
بند سوم- آراء محاكم عمومی ناظر بر تبصره
نگارنده به آراء زیادی از محاكم عمومی (حداقل در استان فارس) در زمینه بحث دسترسی نداشت اما معدود آراء كه به دست آمده حاكی از آن است كه شعب دادگاه های عمومی در این زمینه اختلاف نظر دارند. از جمله شعبه 9 دادگاه تجدیدنظر استان فارس طی دادنامه 1937 مورخ 17/11/87 تجدیدنظر خواهی بهرام از دادنامه اصداری از شعبه سوم رأی وحدت رویه 199-26/3/87 دیوان عدالت تشخیص اساس استحقاق تجدیدنظر خواه به دریافت بهای زمین را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته و اعلام نموده است تا وقتی كه این امر در مرجع مذكور ثابت نگردد ادامه دعوای مطالبه قیمت قابلیت استماع نداشته لذا دادنامه بدوی را نقض و قرار رد دعوای خواهان بدوی صادر كرده است. همین شعبه طبق دادنامه 99-30/1/88 در خصوص تجدیدنظرخواه آقای محمود و خانم زهرا از دادنامه شعبه سوم دادگاه حقوقی شیراز كه به موجب آن حكم بطلان دعوای مطالبه قیمت روز زمین به لحاظ اجرای طرح انتقال برق فشار قوی توسط شركت برق منطقه فارس صادر شده است را به استناد تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به اساس استحقاق تجدیدنظرخواهان را در صلاحیت دیوان عدالت اعلام تا چنانچه اساس استحقاق خود را ثابت نمایند رسیدگی به دعوا ادامه یابد. لذا به استناد ماده 19 قانون آئین دادرسی مدنی قرار توقیف دادرسی صادر و مقرر نموده است دفتر به خواهان های بدوی اخطار نماید ظرف یك ماه در دیوان عدالت اداری اقامه دعوا و گواهی آن را تقدیم نمایند و الا قرار رد دعوا صادر می شود.
از سوی دیگر شعبه هفتم دادگاه تجدیدنظر استان فارس طی دادنامه 818-26/8/88 تجدیدنظرخواهی سازمان جهادكشاورزی فارس نسبت به دادنامه صادره از شعبه اول دادگاه حقوقی داراب كه به موجب آن به لحاظ تخریب قسمتی از مزرعه آقای قاسم ناشی از شكستن حوضچه تغذیه مصنوعی، تجدیدنظرخواه به مبلغ 140250000 ریال در حق نامبرده اخیر محكوم كرده است. نظربه اینكه موضوع از مصادیق مسئولیت مدنی است و كارشناسان نیز پنجاه درصد خسارت وارده را ناشی از تقصیر خوانده عنوان نموده اند و تصدیق مستحق بودن دریافت خسارت از سوی دیوان عدالت اداری بر پایه تبصره ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نیز فقط اختصاص به دعاوی مربوط به اقدامات و تصمیمات اداری است و موارد جرم، شبه جرم و قراردادی منصرف از این ماده است بنابراین هیأت دادگاه تجدیدنظر خواهی بعمل آمده را وارد ندانسته و مستنداً به ماده 358 قانون آئین دادرسی مدنی دادنامه تجدیدنظر خواسته را عیناً تأیید می نماید.
گفتار دوم: تفسیر تبصره ماده 13 قانون در زمینه صلاحیت دیوان عدالت اداری و محاكم عمومی
كه مسئولیت مدنی دولت در جبران خسارت وارده به اشخاص در حقوق ایران صرف نظر از كم و كیف آن در مقررات متخلف به ویژه در قانون مسئولیت مدنی 1339 قانون نحوه به كارگیری سلاح توسط نیروهای مسلح 1373 و ماده 56 قانون مجازات اسلامی پذیرفته است. قانون دیوان عدالت اداری قانونی در زمینه مبنا و ماهیت و موارد مسئولیت مدنی دولت نیست بلكه جزء مقررات شكلی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت است كه مرجع مربوط در این زمینه را مشخص كرده است. ماده 13 قانون دیوان عدالت صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت را مشخص كرده است.
اما تبصره یك ماده مذكور مقرر می دارد تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای یك و دو این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است.
بنابراین تبصره دو جزء متمایز از یكدیگر دارد یكی اعلام مسئولیت مدنی دستگاه های دولتی از طریق تصدیق ورود خسارت به اشخاص كه توسط دیوان عدالت اداری صورت می گیرد و دیگری تعیین میزان خسارت وارده كه بر دادگاههای عمومی است.
بند اول- صلاحیت دیوان عدالت اداری در تصدیق ورود خسارت
ماده سیزده قانون دیوان عدالت اداری صلاحیت دیوان را به سه دسته تقسیم كرده است 1- رسیدگی به شكایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و یا مأمورین آنها در امور راجع به وظایف آنها. 2- رسیدگی به اعتراضات و شكایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شعبه قضائی و 3- رسیدگی به شكایات استخدامی. البته بند یك ماده یازده قانون سابق دیوان یك بند ج هم داشت كه از جمله صلاحیت دیوان عدالت را رسیدگی به شكایات اشخاص از آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص ودر مواردی كه تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذكور به علت برخلاف قانون بودن آن و با عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجـ*ـاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلفات در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی كه موجب تضییع حقوق اشخاص می شود ذكر كرده بود كه در قانون جدید دیوان این بند در بند یك ماده 19 كه مربوط به صلاحیت هیأت عمومی دیوان است آمده است. اما نكته اینجا كه تبصره ماده 13 قانون دیوان تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات مذكور در بندهای یك و دو قانون یعنی خسارت ناشی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأمورین آنها (بند 1) و یا خسارت ناشی از آراء مراجع شبه قضائی (بند 2) را توسط دادگاه عمومی منوط به تصدیق ورود خسارت توسط دیوان عدالت اداری اعلام كرده است. بنابراین خسارات موضوع تبصره در سه فرض قابل تصور است.
فرض اول: خسارات ناشی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و شهرداریها.
بند الف ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری از جمله موارد صلاحیت دیوان را به شكایات نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات و شركتهای دولتی و شهرداریها و تشكیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها بیان كرده است. یعنی اینكه به لحاظ تصمیمات و اقدامات واحدهای مذكور خسارتی متوجه اشخاص شده باشد در اینجا دیوان باید ورود خسارت به لحاظ تصمیمات و اقدامات مذكور را تصدیق نماید تا ذینفع از طریق دادگاههای عمومی میزان و مطالبه آن را تقاضا نماید. اما نكته اصلی این است كه منظور از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی در اینجا چیست.
تصمیم و اقدام واحدهای دولتی موضوع ماده 13 چیست؟
حقوقدانان اعمال حقوقی اشخاص را به دو دسته تقسیم كرده اند اعمال یكجانبه یا ایقاعات و اعمال دو جانبه (چند جانبه) یا عقود. به بیان دیگر اعمال حقوقی یا اعمالی هستند كه با اراده یك شخص (طرف) محقق می شود و اثر حقوقی خود را ایجاد می كند (مانند طلاق، فسخ، اعراض ...) و یا اعمالی هستند كه برای ایجاد اثر حقوقی آن نیاز به اراده دو یا چند طرف دارد.
منظور از اقدامات و تصمیمات مذكور در بند الف ماده 13 آیا تصمیمات یكجانبه است و یا شامل تصمیمات و اقدامات دو یا چندجانبه (قراردادها) نیز می شود. تصمیمات و اقدامات موضوع این بند به صورت یكجانبه و یا به بیان دیگر به صورت ایقاعات اداری هستند چون اساساً تصمیمات دستگاههای دولتی نسبت به اشخاص معمولاً به صورت یكجانبه است از سوی دیگر دیوان عدالت اداری طی آراء وحدت رویه متعدد رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها را در اجزای امور حقوقی و ترافعی محسوب كرده و آنها را در صلاحیت خود ندانسته است[3] بنابراین دعاوی ناشی از قراردادی كه یك طرف آن دستگاه دولتی باشد قابل طرح در دیوان عدالت اداری نمی باشد.[4] دعاوی علیه و تصمیمات و اقدامات یكجانبه دستگاههای دولتی قابل طرح در دیوان عدالت اداری است (اعم از اینكه تصمیمات و اقدامات مذكور به صورت فعل و یا ترك فعل باشد. در صورتی كه تصمیمات و اقدامات مذكور به صورت فعل مثبت باشد اصولاً شكایت شاكی باید ناظر بر لغو یا ابطال تصمیم یا اقدام مورد اعتراض باشد در صورتی كه تصمیم و اقدام مذكور به صورت ترك فعل باشد (مانند عدم صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری) طبیعتاً خواسته شاكی باید الزام دستگاه طرف شكایت به انجام آن باشد.
آیا خسارت موضوع تبصره یك ماده 13 می بایستی ناشی از فعل و یا ترك فعل غیرقانونی باشد؟
از آنجا كه در بندهای یك و دو ماده 13 قانونگذار عبارت رسیدگی به شكایات و اعتراضات اشخاص به كار بـرده است لذا د رنگاه اولیه این تصور به ذهن متبادر می شود كه شاكی باید ادعا داشته باشد كه تصمیم و اقدام دستگاه طرف شكایت غیرقانونی است لذا در دیوان طرح دعوی می نماید و تقاضای لغو یا ابطال تصمیم و یا الزام انجام یك عمل را دارد. بنابراین ظاهراً خسارت موضوع بند یك ماده 13 نیز می بایستی ناظر بر همین امر باشد یعنی فعل و یا ترك فعل دستگاه طرف شكایت موجب ورود خسارت به شاكی گردید. اما نكته قابل توجه این است كه اگر تصمیم و اقدام دستگاه طرف شكایت قانونی باشد بحث ورود خسارت لزوم و تصدیق دیوان عدالت در این مورد نیز موضوعیت دارد یا نه؟. از مفاد تبصره یك ماده 13 استناد می شود كه خسارت موضوع این تبصره تنها در فرضی كه تصمیم و اقدام دستگاه دولتی غیرقانونی باشد مطرح نیست بلكه اگر عمل دستگاه دولتی قانونی باشد نیز ورود خسارت و لزوم تصدیق دیوان نیز موضوعیت دارد بدین معنی كه ممكن است به لحاظ اعمال قانونی یك دستگاه دولتی خسارت قابل جبرانی به اشخاص وارد شود كه در اینجا ذینفع بایستی با طی تشریفات آئین دادرسی تصدیق خسارت را از دیوان تقاضا نماید و در فرض تصدیق این امر توسط دیوان برای مطالبه و تعیین میزان آن باید به دادگاه عمومی مراجعه كند. از جمله آراء شعب دیوان عدالت اداری كه حتی در فرض كه شكایت شاكی را نسبت به ابطال یك تصمیم اداری نپذیرفته است و به نوعی آن تصمیم را قانونی دانسته است ولی در عین حال حكم به تصدیق ورود خسارت ناشی از آن تصمیم قانونی صادر كرده است را می توان به رأی شعبه سوم دیوان عدالت در پرونده مربوط به سازندگان فیلم سنتوری اشاره كرد." در این پرونده وكلای سازندگان فیلم سنتوری علیه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و معاونت سینمایی آن وزارتخانه طی دادخواستی به خواسته لغو ممنوعیت اكران فیلم و تصدیق خسارت وارده اظهار داشته اند كه، موكلین آنان با صرف مبالغ هنگفتی اقدام به تهیه فیلم سنتوری نموده اند سپس در هیأت نظارت و ارزیابی، فیلم مذكور مورد بررسی قرار گرفته است و تأیید هیأت پروانه نمایش فیلم صادر شده است و مقرر گردید طبق برنامه اعلامی از طرف معاونت سینمایی وزارتخانه مذكور از 2/5/86 در سینماهای كشور به نمایش درآید بدین لحاظ مبالغ زیادی نیز برای تبلیغ فیلم هزینه گردید، اما به ناگاه چند روز قبل از آن به دستور معاونت سینمایی وزارت ارشاد از نمایش فیلم جلوگیری به عمل آمد. لذا وكلای شكات خواهان لغو دستور منع نمایش فیلم و تصدیق خسارت های ناشی از اقدام مذكور به موكلین خود شده اند. معاونت سینمایی وزارت ارشاد در لایحه دفاعی خود اظهار داشته است، با توجه به تبعات ناخوشایند فیلم، این معاونت به عنوان اقدامی پیشگیرانه و به استناد ماده 4 آئین نظارت كه بنا به ضرورت های سیـاس*ـی و فرهنگی مجوز جلوگیری از نمایش فیلم را می دهد از اكران فیلم سنتوری جلوگیری به عمل آورده است. شعبه سوم دیوان عدالت اداری پس از رسیدگی خود، با توجه به اینكه جلوگیری از اكران فیلم در حدود اختیارات معاونت سینمایی وزارت ارشاد ناشی از ماده 4 آئین نامه بوده است رأی به رد شكایت در این خصوص صادر می نماید، اما در خصوص بخش دیگر شكایت در مورد تصدیق خسارت نظر به اینكه بر اساس محتویات پرونده برای تهیه فیلم مورد بحث مبالغ زیادی از سوی شكات هزینه شده تا موفق به دریافت پروانه مالكیت و پروانه نمایش گردیده اند و در نتیجه اقدام معاونت سینمایی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در ممانعت از اكران فیلم سنتوری كه نمایش آن وسیله درآمد و كسب سود شكات بوده است موجب خسارت به آنان گردیده است، لذا شكایت شكات در حد تصدیق خسارت به آنان در نتیجه ممانعت از اكران فیلم سنتوری موجه تشخیص گردید و مستنداً به تبصره 1 ماده 13 قانون عدالت اداری، رأی به ورود شكایت صادر و اعلام می گردد[5]...."
آیا تمامی دعاوی اشخاص در مورد خسارات ناشی از مسئولیت مدنی دولت باید در دیوان عدالت مطرح شود. با توجه به اینكه دیوان عدالت اداری مرجع صالح برای رسیدگی دعاوی علیه واحدهای دولتی و شهرداری است. لذا لازمه پاسخ به سؤال این است كه نخست مشخص كنیم چه نوع دعاوی علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری است در مورد نوع دعاوی كه علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت است نظرات مختلفی وجود دارد برخی قائل به این هستند كه مطلق دعاوی مدنی علیه دولت و مأمورین آن قابل طرح در دیوان است و برخی معتقدند كه دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به دعاوی تخلف دستگاههای دولتی از قواعد حقوق عمومی را دارد.[6] اما با توجه به اینكه دیوان عدالت اداری یك مرجع اختصاصی در كنار دادگاه های عمومی كه مرجع عام رسیدگی به تظلمات هستند است و لذا صلاحیت دیوان را باید با توجه به اختصاصی بودن آن تفسیر كرد.
بنابراین با توجه به مواد 13 و 19 قانون دیوان عدالت اداری می توان گفت كه اصولاً دعاوی كیفری علیه دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست و هرچند كه دعاوی كه در دیوان عدالت اداری مطرح می شود ماهیتاً از نوع دعاوی حقوقی است، اما دعاوی حقوقی ناظر بر قراردادها و دعاوی مالی قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست و دعاوی قابل طرح علیه دولت در دیوان عدالت دعاوی ناشی از تخطی دستگاههای دولتی از قواعد حقوق عمومی است. برای تعیین مرز مشخص دعاوی ناشی تخطی از قواعد حقوق عمومی باید گفت: منظور از آنها دعاوی علیه اعمال اداری دستگاه دولتی و مؤسسات عمومی و مأمورین آنها كه در مقام اعمال حاكمیت هستند و آراء مراجع شبه قضائی قابل طرح در دیوان عدالت اداری است اعم از اینكه این اعمال در قالب تصمیمات عام الشمول (آئین نامه، تصویبنامه، بخشنامه) و یا اینكه ناظر بر افراد خاص (مانند تصمیمات و اقدامات موردی دستگاههای اداری و آراء مراجع شبه قضائی و احكام استخدامی مستخدمین دولت) باشد.[7]
با توجه به آنچه گفته شد دعاوی ناظر بر مطالبه خسارت ناشی از قراردادهای قابل طرح دی دیوان عدالت نیست. و رسیدگی به خسارت موضوع تبصره یك ماده سیزده قانون دیوان عدالت اداری را باید با توجه به صلاحیت دیوان مندرجه در ماده سیزده یافت یعنی اینكه اساساً یك فعل یا ترك فعل اداری (چه به صورت موردی و انفرادی یا عام الشمول) موضوع شكایت از جهت لغو یا ابطال و یا الزام باشد و لذا خسارت ناشی از مسئولیت مدنی دولت (مسئولیت غیرقراردادی) كه قابل طرح در دیوان عدالت اداری است را باید محدود به موارد ذیل نمود.
1- عمل با ادعای قانونی بودن به صورت یك فعل یا ترك فعل اداری انجام می شود اما فرد ذینفع در دیوان طرح دعوی می نماید و دیوان عمل دستگاه اداری طرف شكایت را غیرقانونی اعلام می كند مواردی كه در اینجا می توان مثال زد و در تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت هم به آن اشاره شده است. نقض آراء مراجع شبه قضایی كه طبق بند 2 ماده 13 انجام می شود فرضاً رأی كمیسیون ماده 100 شهرداری ها توسط دیوان نقض شود ولی به لحاظ اجرای رأی كمیسیون خساراتی متوجه ذینفع شده باشد در اینجا فرد ذینفع تحت باید با مرجعه به دیوان عدالت غیرقانونی بودن تصمیم یا اقدام مرجع مذكور را احراز كند سپس برای وصول خسارت و تعیین میزان ان به دادگاه عمومی مراجعه نماید.
2- منشاء عمل یا تصمیم اداری غیرقانونی اعلام می شود در مواردی اداره به استناد آئین نامه، تصویبنامه یا بخشنامه ای اقداماتی را انجام می دهد و یا تصمیماتی نسبت به اشخاص می گیرد كه مقررات مذكور (آئین نامه و ...) توسط دیوان عدالت اداری ابطال می گردد. در این موارد نیز بایستی به ادعای غیرقانونی بودن منشاء عمل یا تصمیم اداری ( آئین نامه ها، بخشنامه ها،...) توسط دیوان رسیدگی شود در صورت ابطال مقررات مذكور سپس فرد ذینفع می تواند برای تعیین میزان خسارت و مطالبه آن به دادگاههای عمومی مراجع كند.
3-عمل قانونی است و موجب ورود خسارت به اشخاص می شود ولی در قانون استحقاق اشخاص به دریافت خسارت و یا الزام دستگاه دولتی به جبران خسارت پیش بینی نشده است در این موارد فرد ذینفع نخست بایستی به دیوان عدالت مراجعه نماید و در فرضی كه دیوان ورود خسارت و لزوم جبران آن توسط دستگاه اداری را تصدیق نمود سپس فرد ذینفع می بایستی به محاكم عمومی مراجعه كند به بیان دیگر در اینگونه موارد داگاه عمومی صلاحیت رسیدگی اولیه براساس استحقاق و لزوم جبران خسارت توسط دستگاه اداری و تعیین میزان آن را ندارد و آراء رأی وحدت رویه 1387 دیوان عدالت را بایستی ناظر بر این موارد دانست. بنابراین سایر دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت از نظر احراز آن و استحقاق و یا عدم استحقاق اشخاص در دریافت خسارت و تعیین میزان خسارت در صلاحیت محاكم عمومی است كه شامل موارد ذیل می شود:
1- عمل دولت قانونی است و خود قانونگذار هم دولت را ملزوم به پرداخت خسارت یا مابه ازاء مادی آنچه كه از او سلب كرده مواردی كه شامل مقررات مربوط به تملك اراضی توسط دستگاههای دولتی و یا مواردی دیگر كه قانونگذار تصریح به جبران خسارت توسط دولت نموده است مانند ماده 13 قانون به كارگیری سلاح توسط مأمورین نیروهای مسلح (مصوب 1373) كه جبران خسارات به لحاظ بكارگیری سلاح توسط مأمورین با رعایت قانون را بر عهدة سازمان و یا ذیربط داشته است. در این گونه موارد نیازی به مراجع به دیوان عدالت نیست و چون در قوانین ذیربط حقوق اشخاص در دریافت خسارت به رسمیت شناخته شده است لذا مراجع دادگستری در این مورد صالح به رسیدگی هستند و باید به دادخواست مطالبه افراد و یا الزام دستگاههای دولتی به دارد بهای زمین و یا زمین معرض را بپذیرد. در اینجا اساس استحقاق اشخاص در قوانین ذكر شده است و نیازی به احراز اساس استحقاق در دیوان عدالت اداری نیست.
2- عمل غیرقانونی است و منجر به ورود خسارت به افرادی می شود مانند موارد تصرف عدوانی اراضی اشخاص توسط دستگاههای دولتی بدون هیچ مجوز قانونی در این صورت مرجع صالح طبق اصول و قواعد كلی مراجع دادگستری است و آرائی شبیه رأی شعبه هفدهم دادگاه تجدیدنظر استان فارس از این نظر صحیح است. از نظر نویسنده حتی زمانی كه اقدام یك دستگاه اداری بر اساس آئین نامه و یا تصویبنامه ای صورت گرفته است و تصمیم عام الشمول مذكور (آئین نامه...) توسط دیوان ابطال می شود. در اینجا نیز عمل دستگاه نیز قانونی است و برای احراز استحقاق ذینفع به دریافت خسارت نیازی به تصدیق دیوان نیست و برخلاف نظر مندرج در رأی وحدت رویه 1427-5/12/86 رسیدگی دیوان عدالت تا مرحله ابطال خاتمه می یابد و دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت در استحقاق خسارت در این موارد نیز در صلاحیت محاكم عمومی است. به ویژه اینكه طبق اصل 170 قانون اساسی قضات دادگاه ها مكلفند از اجرای مقررات دولتی (آئین نامه، تصویبنامه و...) كه مخالف با قوانین یا مقررات اسلامی تشخیص می دهند خودداری كنند بدین معنی كه قضات در مواردی حتی مرجع تشخیص صحت اقدام یا تصمیم اداری دستگاهها هستند.
فرض دوم: حسارت ناشی از تصمیمات و اقدامات مأمورین واحدهای دولتی و مؤسسات عمومی
اساساً به نظر نویسنده این بند از ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری كه رسیدگی به شكایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مؤسسات عمومی را در صلاحیت دیوان اعلام كرده است محل تأمل است چون اصولاً در این موارد نیز دستگاه طرف شكایت قرار می گیرد و مأمور به عنوان یك شخص طرف دعوی نیست اما چون در تبصره یك ماده 13 به بند یك ماده 13 اشاره شده كه شامل بند ب آن هم می شود در مورد تصدیق دیوان در ورود خسارت توسط مأمورین واحدهای همان مطالبی كه در مورد تصمیم مؤسسات گفته شده نیز موضوعیت دارد.
فرض سوم: خسارت ناشی از تصمیمات مراجع شبه قضائی
در مورد تصدیق دیوان در ورود خسارت وارده از ناحیه تصمیمات مراجع شبه قضائی فرد ذینفع نخست بایستی طبق بند 2 ماده 13 به آراء تصمیمات قطعی این مراجع در دیوان عدالت اداری اعتراض و شكایت نماید و در فرض ابطال و یا نقض رأی یا تصمیم مرجع طرف شكایت در این صورت تصدیق ورود خسارت توسط آن مراجع در دیوان عدالت اداری موضوعیت پیدا می كند. به نظر می رسد چنانچه رأی موضوع شكایت جنبه مالی داشته باشد مانند آراء مراجع حل اختلاف مالیاتی موضوع قانون مالیاتهای مستقیم چنانچه دیوان عدالت آراء مراجع مذكور را نقض كند ولی دستگاه دولتی به استناد رأی مراجع مذكور از ذینفع مالیاتی اضافی گرفته باشند. برای مطالبه مبلغ مازادی كه رأی هیأت حل اختلاف مالیاتی ناظر بر آن توسط دیوان عدالت اداری نقض شده است نیازی به احراز مجدد ورود خسارت در دیوان عدالت نیست و ذینفع می تواند از طریق محاكم عمومی مالیات مبلغ پرداخت شده مازاد را از دستگاه دولتی (در این فرض سازمان مالیاتی) مطالبه نماید.
بند دوم: حوزه صلاحیت محاكم عمومی در زمینه تبصره
تبصره یك ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری حوزه صلاحیت محاكم عمومی را در این زمینه، تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مؤسسات دولتی و عمومی و مراجع شبه قضائی پس از تصدیق دیوان اعلام كرده است یعنی در اینگونه موارد محاكم عمومی حق ورود به اساس استحقاق ذینفع به دریافت خسارت و یا احراز ورود خسارت به وی را ندارند و شبیه یك كارشناس فقط پس از تصدیق دیوان عدالت در ورود خسارت به خواهان صرفاً میزان آنرا اعلام می كنند و حق ورود در ماهیت امر خسارت را ندارد. آرائی مانند رأی وحدت رویه 1427-5/12/86 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری كه حتی احراز رابـ ـطه علیت میان تصمیم و اقدام موضوع تبصره ماده 13 را در صلاحیت دیوان عدالت اداری اعلام كرده است به ابهامات و تعارض آراء می افزاید. برای مثال اگر طبق رأی كمیسیون ماده صد قانون شهرداری ساختمان فردی تخریب گردد ولی این رأی در دیوان عدالت اداری نقض گردد. آیا ذینفع باید دادخواست جداگانه ای به خواسته تصدیق ورود خسارت ناشی از رأی كمیسیون به دیوان تقدیم نماید؟ سپس برای تعیین میزان خسارت به دادگاه مراجع نماید. آیا در این فرض با صرف نقض رأی كمیسیون ماده صد توسط دیوان عدالت اداری محاكم عمومی نمی توانند میزان خسارت وارده را تعیین نماید.
برای جلوگیری از اختلاط و اختلال در حوزه صلاحیت دیوان عدالت اداری و محاكم عمومی در زمینه تبصره یك ماده 13 و جلوگیری از سرگردانی اشخاص و ارجاع مكرر اشخاص توسط محاكم عمومی به دیوان عدالت اداری باید در این زمینه به نكات ذیل توجه كرد.
1- صلاحیت محاكم عمومی عام و صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی اشخاص خاص است زیرا از یك سو طبق اصل 159 قانون اساسی دادگستری (محاكم عمومی) مرجع عام رسیدگی به تظلمات و شكایات اشخاص است و مستفاد از ماده یك قانون آئین دادرسی مدنی كلیه دعاوی مدنی در صلاحیت دادگاههای عمومی است. بنابراین اصل بر این است كه كلیه دعاوی ناظر بر احراز و دریافت خسارت اعم از خسارت موضوع مسئولیت قراردادی و یا خسارت موضوع مسئولیت مدنی در محاكم عمومی رسیدگی می شود مگر موارد خاصی كه در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و لذا نباید با قوانین و تفاسیر مبهم اصل و صلاحیتها تغییر پیدا كنند.
2- صلاحیت دیوان عدالت اداری ناظر بر رسیدگی به دعاوی اشخاص علیه دولت در زمینه اقدامات یكجانبه دستگاههای دولتی یا اعمال اداری آنها اعم از اعمال و تصمیمات موردی و انفرادی و یا تصمیمات عام الشمول است. بنابراین حوزه تصدیق خسارت وارده به اشخاص توسط دستگاههای دولتی و شهرداریها توسط دیوان عدالت را نیز باید با توجه به صلاحیت دیوان در نظر گرفت بدین معنی كه اگر فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم اداری موجب ورود خسارت به اشخاص شده باشد كه اداره مدعی ان است كه عملش قانونی است در این صورت لازمه پذیرش ادعای اشخاص در ورود خسارت به لحاظ فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم مذكور این است كه نخست فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم مورد بحث در دیوان عدالت اداری مورد شكایت قرار گیرد و پیامد تصمیم دیوان عدالت اداری رسیدگی محاكم عمومی موضوعیت پیدا می كند. اما زمانی كه اساساً فعل و یا ترك فعل و یا تصمیم اداره موضوع بحث نیست و ذینفع مدعی غیرقانونی بودن اقدام اداره نمی شود برای مثال زمانی كه اراضی اشخاص توسط اداره تملك می شود اعم از اینكه تملك قانونی یا غیرقانونی باشد ولی ذینفع صرفاً خسارت ناشی از آن را مطالبه می كند موضوع قابل ارجاع به دیوان جهت احراز اساس استحقاق فرد به دریافت خسارت نیست و محاكم عمومی صلاحیت رسیدگی به تقاضای اشخاص در این موارد را دارند. در مواردی كه ورود خسارت ناشی از تقصیر اداره و یا ناشی از اعمالی بوده كه به طور طبیعی خسارت قابل مطالبه ای را به اشخاص وارد می كند باز هم دادگاه های عمومی مرجع رسیدگی به اساس استحقاق اشخاص و میزان آن هستند.
نتیجه گیری
1- همة دعاوی ناظر بر مسئولیت مدنی دولت قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست. از آنجا اصل بر این است كه كلیه دعاوی مدنی در صلاحیت محاكم عمومی است لذا مواردی كه دیوان عدالت اداری صالح بر رسیدگی به دعاوی افراد علیه دولت مبنی بر جبران خسارت است را باید با توجه به صلاحیت دیوان در رسیدگی به نوع دعاوی علیه دولت تفسیر نمود. دعاوی ناظر بر اعمال قرارداد دستگاههای دولتی قابل طرح در دیوان عدالت نیست. دعاوی علیه دولت ناظر بر تصمیمات و اقدامات اداری یكجانبه آن است بنابراین اگر در مواردی دولت با اعمال یكجانبه خود خسارتی به افراد وارد می كند كه در قوانین مسئول بودن دستگاه دولتی و لزوم جبران خسارت وارده پیش بینی شده است این موضوعات در صلاحیت دیوان عدالت نیست چون اساس استحقاق اشخاص را قانونگذار مشخص كرده است اما در مواردی كه در مورد قانونی بودن و یا نبودن تصمیم یا اقدام دستگاه دولتی دیوان عدالت باید نظر دهد دعاوی مربوط به مسئولیت مدنی ناظر بر آنها نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است البته تا مرحله تصدیق ورود خسارت. ولی تعیین میزان خسارت بر عهدة دادگاه عمومی است.
2- در مواردی كه عمل دستگاه دولتی قانونی است ولی تا این عمل موجب ورود خسارت به اشخاص می شود اما در قانون جبران خسارت و تكلیف دستگاه دولتی در این مورد پیش بینی نشده است در این موارد دیوان عدالت بایستی اساس استحقاق اشخاص را احراز و اعلام كند و یا زمانی كه عمل به ادعای قانونی بودن ایجاد می شود ولی دیوان تصمیم یا اقدام را غیرقانونی اعلام می كند در این موارد مرجع اولیه برای رسیدگی به ادعای اشخاص دیوان عدالت اداری است. البته وظیفه دیوان در این موارد نیز بایستی به صورت قاعده سازی باشد یعنی توسط هیأت عمومی اعلام گردد كه در اینگونه موارد اشخاص استحقاق دریافت خسارت را دارند تا براساس آن محاكم عمومی به ادعای اشخاص در این موارد رسیدگی كنند.
